Чтобы реформа не разочаровала: каких шагов требует децентрализация

Децентрализация власти, развитие местного самоуправления – программный пункт, декларативную поддержку которому после Евромайдана выражает абсолютное большинство представителей украинского политикума. Старту реформы не помешало даже то, что статус новых образований – объединенных территориальных общин – не был внесен в Конституцию Украины из-за переходных положений "об особом режиме местного самоуправления в ряде районов Донецкой и Луганской областей". Верховная Рада и Кабинет Министров в течение двух лет приняли базовые документы, которые позволили начать объединение общин населенных пунктов.

Осенью 2015 года жители некоторых сел, поселков и городов впервые выбирали глав общин и старост. В январе 2016 года в Украине начали работу 159 общин. С тех пор сборы акцизного налога, единого налога, налога на имущество и налога на доходы физических лиц поступают непосредственно в местные бюджеты. Также общины получили от государства субвенции на медицину и образование. Доходы территорий, на которых были созданы объединенные территориальные общины в первом полугодии 2016-го в целом выросли на 2,2 миллиарда гривен по сравнению с первым полугодием 2015: с 0,88 до 3,1 миллиарда.

Это не означает, что в один момент создание общин сделало территории успешными и самодостаточными в финансовом смысле. В первый год существования некоторые из них почти полностью зависели от финансирования государства. Но, во-первых, процесс децентрализации предполагает, что общины станут самодостаточными в течение пяти лет. За это время на этих территориях должна быть создана инфраструктура для развития и условия для привлечения инвесторов. Для этого государство продолжает их дофинансирование из общего бюджета, отдавая общинам сборы некоторых налогов. Во-вторых, важной составляющей реформы местного самоуправления является приближение услуг к населению. Жители некоторых сел или поселков получили новые помещения фельдшерско-акушерских пунктов, школ, центров предоставления административных услуг. Во многих общинах начали ремонт дорог. В конце концов, многие общины в результате финансовой децентрализации получили значительный приток средств, в несколько раз перевыполняя запланированные бюджеты.

Пример созданных общин побудил жителей других населенных пунктов к объединению. Положительная динамика реформы сохранилась и в 2016 году: после обсуждений и выборов голов в Украине появились еще 207 общин. С первого января 2017-го они начали работать. В начале февраля последние из них окончательно утвердили бюджеты на год. Согласно перспективным планам областей (в Закарпатской области до сих пор не утвержден), почти треть всех неоккупированных территорий нашей страны объединены в территориальные общины.

Эксперт "Института гражданского общества", один из разработчиков концепции реформы местного самоуправления и законов для ее запуска Анатолий Ткачук в статье "О децентрализации, успехах, рисках и роли парламента" высказывает мнение, что это одна из немногих реформ в Украине, которая имеет успех. Ее конкретные результаты, говорит он, восхищают партнеров нашей страны на Западе, которые устали от вялых изменений в украинских институтах, политике, экономике и обществе.

Несмотря на положительную динамику, реформа местного самоуправления может затормозить на начальном этапе. Для продолжения развития процесс децентрализации требует некоторых законодательных и институциональных изменений в 2017 году.

Распределение ответственности

Быстрый темп децентрализации в 2016-м привел к тому, что в некоторых районах в Украине все или почти все населенные пункты создали объединенные территориальные общины. Таким образом основные властные полномочия перешли к руководителям новых административных образований. Потому районная власть почти осталась без работы.

Координатор проектов ОО "Европейский диалог", которое помогает общинам во Львовской области, Тарас Баранецкий, считает, что это очень усложняет процесс управления, приводит к дублированию, торможению, а часто и банальному саботажу реформ районными структурами. Он предполагает, что решить этот вопрос может укрупнение нынешних районов. Эксперт по вопросам децентрализации Института политического образования Владимир Феськов уверен, что пришло время окончательно определить сферу полномочий и ответственности районных властей.

Также оба специалиста акцентируют внимание на том, что до сих пор в Украине нет органа, который бы централизованно занимался проведением реформы местного самоуправления, отвечал за решение точечных проблем, контролировал выполнение решений. В итоге, Владимир Феськов предлагает исключить областные советы из процесса создания перспективных планов областей. Мол, этим должен заниматься исключительно Кабинет Министров – тогда меньше риск политических спекуляций в разработке границ будущих общин.

Эксперт "Реанимационного пакета реформ" Иван Лукеря тоже обращает внимание на некоторые аспекты, касающиеся работы органов местной власти в новосозданных общинах. Во-первых, до конца не обозначены полномочия старост – голов населенных пунктов, которые входят в объединенную территориальную общину. Во-вторых, органы местного самоуправления должны иметь больше автономии в определении условий оплаты труда своих служащих, пределов их ответственности. По словам Ивана Лукери, соответствующий законопроект (№ 2489) подан в Верховную Раду. Его принятие парламент провалил 19 января.

Финансовые недоразумения

В 2016-м было создано больше объединенных территориальных общин, чем в 2017 году. Анатолий Ткачук объясняет это той помощью, которую выделяло государство новым образованиям в течение прошлого года. В целом из общего фонда бюджета на субвенции 159 объединенным территориальным общинам был предусмотрен 1 миллиард гривен. Теперь их 366, но на субвенции в государственном бюджете на 2017 год предусмотрено лишь 1,5 миллиарда гривен. И только 0,5 миллиарда гривен из них – гарантированные средства из общего фонда бюджета.

В бюджете-2017 также предусмотрена "политическая субвенция" – из государственного бюджета местным бюджетам на осуществление мероприятий для социально-экономического развития территорий. Она не предусмотрена ни одним базовым законом и относительно нее законом не установлены какие-либо правила распределения. Фактически в разные годы она использовалась исключительно в политических целях, поскольку предусматривает ручной режим распределения, вне любых критериев, так как распределяется, по сути, депутатами, которые сами решают, куда и на что потратить эти средства,
– добавил Анатолий Ткачук.

По словам специалиста, общая сумма, которая заложена в эту субвенцию, составляет 4 миллиарда гривен, из них 1,5 миллиарда – гарантированные средства из общего фонда бюджета и 2,5 – из специального фонда. Эксперт также обращает внимание, что сумма средств Государственного фонда регионального развития должна составлять не менее 1% от общего фонда бюджета (в этом году она должна была составить около 7,3 миллиарда гривен). Но в государственном бюджете на 2017 год для этого предусмотрено только 3,5 миллиарда гривен.

Именно со средств этого фонда финансируют развитие инфраструктуры общин и регионов. Не стоит объяснять, что эти проекты в том числе обеспечивают улучшение инвестиционного климата. А это в перспективе обеспечит более динамичное развитие украинской экономики.

На Закарпатье перспективный план до сих пор не принят, ожидается 43 общины – "24"

Анатолий Ткачук говорит, что заложенные в государственный бюджет на 2017 год цифры "могут не просто затормозить, а торпедировать реформу". По его мнению, эти проблемы появились как результат политического компромисса между правительством и народными депутатами Украины и связаны прежде всего с финансами.

Миссия парламента

Логично было бы начинать административную реформу, как и весь процесс децентрализации, со внесения изменений в Конституцию. Это позволило бы обеспечить основательную правовую поддержку изменениям и помогло бы избежать саботажа и спекуляций во время создания общин. Но состояние войны, в котором находится Украина, и скандальные переходные положения "об особом режиме местного самоуправления в ряде районов Донецкой и Луганской областей", сделали невозможными эти изменения.

Поэтому заинтересованные в развитии местного самоуправления вынуждены были искать альтернативные правовые пути. Парламенту начали подавать проекты документов, которые должны были бы устранить препятствия на пути первого этапа децентрализации.

Процесс формирования общин – добровольный. Населенные пункты принимают решение о вхождении в какое-то объединение только после общественных обсуждений и решения сельского, поселкового или городского совета. В первый и второй годы реформы местного самоуправления немало населенных пунктов (преимущественно сел) отказывались от вступления в объединенные территориальные общины, так как ждали реальных результатов их деятельности.

Теперь, когда есть наглядные показатели, эти населенные пункты готовы идти на объединение. Чаще они выражают желание участвовать в уже созданных объединенных территориальных общинах. Согласно действующему законодательству, в таком случае процесс объединения нужно начинать заново. То есть, во всей объединенной территориальной общине вместе с новым населенным пунктом должны пройти выборы главы и старост. Хотя они уже состоялись несколько больше, чем год назад.

При таких условиях придется прерывать работу нынешних органов местной власти и останавливать государственное финансирование новых образований, повторять длинную и расходную процедуру выборов. Чтобы этого избежать, эксперты предлагают принять нормативный акт, который позволил бы присоединяться населенным пунктам к настоящим общинам – законопроект № 4772.

Принятие законопроекта № 4772 является первоочередным, поскольку решит вопрос касаемо многих периферийных сельских территориальных общин, которые ранее не объединились с соседями, а сейчас имеют проблемы с финансированием даже деятельности сельского совета, не говоря уже о каком-то развитии,
– пояснил Анатолий Ткачук.

Координатор программы USAIDРАДА, занимающейся в том числе и поддержкой реформы местного самоуправления, Игорь Парасюк уверен, что результат от принятия законопроекта №4772 будет значительно лучшим, если он будет принят в комплексе с законопроектом № 5520, что позволит без официального изменения границ районов добавлять в объединенные территориальные общины населенные пункты, расположенные на территории смежных районов. По его словам, этот шаг необходим для жителей тех населенных пунктов, которые находятся далеко от центров своих районов, которым было бы удобнее получать услуги в ближайших селах, поселках или городах соседних образований.

По мнению Тараса Баранецкого после принятия этих двух законопроектов процесс децентрализации в Украине будет иметь лавинообразный темп.

Все эксперты, к которым мы обращались, отмечают еще один сверхважный вопрос – реализацию принципа вездесущности местного самоуправления. Он предусмотрен Европейской хартией местного самоуправления и Конституцией Украины. Этот постулат означает, что власть сельских, поселковых и городских советов распространяется на всю территорию, лежащую между ними. На практике в Украине другое: населенные пункты не могут пользоваться землей, которая лежит за их пределами. Особенно ощутима эта проблема для городов.

Кладбища, водопроводы, источники воды, насосные станции, свалки – все, как правило, за пределами. Бюджетный кодекс запрещает органам местного самоуправления осуществлять финансирование за пределами их юрисдикции (на территориях где действует юрисдикция других органов самоуправления), то есть, при определенных условиях, даже финансировать объекты, находящиеся за пределами населенных пунктов будет сложно, покольку это может быть истолковано как финансирование одними бюджетами – других. Новосозданные предприятия в городах работают на территориях бывших предприятий города или пытаются строить что-то вблизи города. Инвестор для того, чтобы построить предприятие за пределами населенного пункта, брал у города ресурсы (вода, электричество), но налоги платил не городу. У нас возникала проблема развития городов,
– пояснил Игорь Парасюк.

Для исправления ситуации эксперт считает необходимым принять законопроект № 5253, по которому юрисдикция органов местного самоуправления будет распространяться и на территорию между населенными пунктами. Тарас Баранецкий уверен, что этот нормативный акт позволит всем новосозданным общинам увереннее подходить к планированию развития своих территорий и к привлечению инвесторов. Анатолий Ткачук отмечает, что принятие законопроекта № 5253 позволит решить проблему создания объединенных территориальных общин вокруг городов областного значения.

Фактически города областного значения исключены из процесса объединения из-за позиции Центральной избирательной комиссии. Там считают, что для образования ОТГ вокруг города областного значения перед этим должны быть изменены границы района, который окружает этот город (города областного значения не входят в состав районов – 24). Хотя, действительно, вокруг города есть границы сельсоветов, и городская территориальная община граничит с сельскими территориальными общинами,
– пояснил эксперт.

Перечисленные законопроекты способны решить насущные проблемы, которые сегодня стоят на пути создания общин, реформы местного самоуправления и развития территорий в целом. Но почти все эксперты обращают внимание на то, что украинское правительство не спешит разрабатывать нормативные акты для осуществления реформы (чаще их разрабатывают эксперты и отдельные депутаты).

Парламент же не спешит принимать их. Например, законопроект № 4676, который позволял бы объединяться в общины населенным пунктам из смежных районов, зарегистрировали 17 мая 2016 года. Депутаты голосовали за него только 6 декабря – и провалили. В тот же день зарегистрировали законопроект № 5520, но его может постичь та же участь. Похожая история произошла с законопроектом № 4772: зарегистрировали еще 3 июня 2016-го, но уже успели несколько раз провалить голосование.

Такое промедление возмущает многих экспертов. Вызывает оно удивление и в Европейском союзе. В январе представительство ЕС в Украине опубликовало обращение к депутатам Верховной Рады, в котором просило поддержать децентрализационные законы – 4772, 5520, 2489. Но 19 января в украинском парламенте эту просьбу не учли.

Шанс избежать торможения децентрализации у Верховной Рады есть 9 февраля: на этот день назначено новое голосование за перечисленные акты. В противном случае Украина рискует потерять темп в одной из самых успешных своих реформ и время для стремительного развития территорий.