Исчадие регуляции: о причинах появления незаконных застроек

О тонкостях, нюансах и подводных камнях регуляции и госконтроля сферы строительства сайту "24" рассказала руководитель сектора "Строительство" Офиса эффективного регулирования (BRDO) Елена Шуляк.

Специалисты BRDO проанализировали количество регуляторных и нормативных документов, которые применяются в сфере строительства. Предварительно это 986 актов. Из них 111 было принято во времена Советского Союза. 90 — не прошли проверку по критерию законности. 48 — не прошли проверку по критерию актуальности. Это уже дает некоторое понимание, почему все непросто. Но кроме этого строительство — очень сложная процедура, состоящая из ряда процессов.

На каждом этапе создания объекта недвижимости застройщик вынужден выбирать — законно ему действовать или идти на определенные нарушения,
– отметила Елена Шуляк.

Коллективная безответственность

На всем пути производства строительного объекта застройщик должен получать много разрешений и согласований, и когда доходит до ответственности, сложно сказать — кто виноват.

Пример — строительство торгового центра на транспортной развязке внутри кольца метро Героев Днепра в Киеве. У застройщика есть полный пакет разрешительных документов. Но станция метро разрушается, каждый день фиксируются новые трещины. Кто будет нести ответственность, в случае аварийных ситуаций? Застройщик, у которого есть все законные документы? Или Киевская горадминистрация, которая подписывала договор аренды земли? Или проектант? И если что-то, связанное с безопасностью и здоровьем граждан произойдет — виновного будет найти сложно Среди сотен подписей на согласованиях и разрешениях не найдется тот, кто в случае чего, возьмет ответственность за происходящее,
– говорит эксперт.

Чтобы понять, как все происходит, и где возникают коррупционные и другие риски — приглашаем в путешествие под названием "Строительство объекта недвижимости".

Заплати за детальный план территории и властвуй?

С 1 января 2015 года согласно действующему законодательству невозможно получить землеотвод под новое строительство или изменить целевое назначение земельного участка под проведение строительных работ, в случае отсутствия разработанной градостроительной документации в виде детального плана территории или зонинга.

Если говорить о Киеве, который в последнее время активно и хаотично застраивается, то детальными планами территорий покрыто не более 15% города. Периодически мы можем наблюдать вспыхивающие скандальные протесты или обсуждения с общественностью детальных планов территорий (Рыбальский полуосторов, Оболонская набережная),
– уточнила эксперт.

Казалось бы, в чем проблема, разработай градостроительную документацию, обсуди со всеми участниками процесса, предоставь информацию в публичном доступе – и развивай город без скандалов и протестов.

К сожалению, расходы на разработку детальных планов территорий не предусмотрены ни государственным, ни местным бюджетами. В связи с этим, муниципальные власти вынуждены работать по схеме, которая имеет, как позитивные, так и негативные стороны. Для решения проблемы разработки таких планов заключается трехсторонний договор между инвестором (лицо, которое имеет намерение отвести земельный участок), заказчиком (департамент архитектуры) и исполнителем (специализированная проектная организация, которая будет выполнять работы).

Очевидно, что не все инвесторы готовы платить за разработку этой документации, поэтому большой массив земельных участков практически заморожен для реализации проектов строительства в Киеве. В случае готовности и желания инвестора развивать проект, он всегда будет глубоко участвовать в процессе, изучать любые возможности того, чтобы в детальный план территории, в который попадает интересный ему участок, не включал, как минимум, объекты социальной сферы.

Желание любого представителя строительного бизнеса – максимально коммерциализировать земельный участок. В данном случае, когда градостроительная документация разрабатывается за средства инвестора, очевидно, что в первую очередь, будут учитываться его пожелания, в противном случае, он никогда не согласится финансировать такого рода затраты,
– пояснила Елена Шуляк.

Разработка детальных планов во временном промежутке занимает 6-8 месяцев. И даже, если интерес инвестора обозначен участком в 1 га, город навязывает ему разрабатывать документацию на 20, 50 гектаров. И инвестор вынужден за это платить. Соответственно, увеличивается и сумма инвестиций, и срок разработки документации, и, соответственно, срок реализации всего проекта по строительству объекта недвижимости.

После разработки документация в обязательном порядке проходит общественные слушания и должна быть утверждена на городской сессии. Понятно, что срок от начала разработки до утверждения плана территории увеличится еще на 3-4 месяца. И эти 3-4 месяца всегда самые сложные, в одной точке должны сойтись и политические интересы, и интересы общественности, и интересы городских властей.

Долгая дорога к собственности

Когда детальный план утвержден на сессии местного совета, можно переходить к процедуре землеотвода или смене целевого назначения участка. В Киеве процедура землеотвода займет, как минимум 9 месяцев, а то и – 2-3 года.

Дальше следует процедура оформления отношений. Если оставить в стороне аукционы, и говорить об изменении целевого назначения или отводе земельного участка, то эксперты БРДО посчитали, что по Киеву, например, нужно собрать 55 бумажных документов и 17 раз встретиться с землеустроителями и чиновниками. С учетом "пропускной" способности системы на это уйдет еще года 2, а может и 3.

Итак, 1 год на разработку детальных планов территории, 2-3 года – землеотвод. И счастливый инвестор, соблюдая все процедуры и правила, изложенные в законодательстве, через 3-4 года сможет приступить к этапу проектирования. Потерять 4 года, когда спрос на жилую недвижимость есть именно сейчас?

У всех строительных компаний сегодня горизонт планирования очень короткий и входить в такие долгоиграющие вещи — рискованно. Потому застройщику приходится выбирать: он будет честным, будет соблюдать все разрешительные процедуры, не нарушая законодательство, или рискнет, поступится честностью, но быстрее построит жилой дом, продаст квартиры, и пусть это будет в статусе незаконного строительства.

В нашей стране, как ни парадоксально, чем больше честность, тем выше риски,
– озвучила Елена Шуляк одну из причин появления недобросовестных застройщиков.

Техусловия с отягощениями, монополисты и другие страшилки для застройщика

После оформления всех документов на землю департамент архитектуры может выдать градостроительные условия и ограничения. Согласно законодательству этот документ выдается в течении 7 дней и бесплатно. Но на самом деле чтобы их получить, нужно сделать определенный ряд действий. Например, заключить договор с проектной организацией, которая сделает градостроительный расчет, плюс собрать ряд документов, предусмотренных законодательством. Только после этого департамент архитектуры выдаст документ- градостроительные условия и ограничения, где будет указано, какие технико-экономические показатели на участке в составе конкретного проекта можно реализовать: этажность, количество метров, требования к благоустройству. Без этого документа нельзя приступить ни к проектированию, ни к получению технических условий на электрообеспечение, водоснабжение и т.д.

Дальше нужно идти за техническими условиями, их выдают монополисты. Пользуясь своим положением, только от них зависит насколько адекватные ТУ получит застройщик, зачастую они выдаются с очень большими отягощениями.

Например, монополист легко манипулирует отсутствием необходимых мощностей для подключения объекта и предлагает за счет инвестора построить объекты инженерных сетей, проложить кабель, поучаствовать в реконструкции. Иногда эти затраты настолько неоправданы, что могут ставить под сомнение весь проект. И тут, понятно, включаются коррупционные механизмы, которые позволяют снизить такие отягощения.

Категория "с подвыподвертом"

После получения всех исходных данных, выбранная проектная организация приступает к проектированию объекта.

Сейчас в Украине все объекты делятся на 5 категорий сложности. I-III — касается индивидуальных застроек, небольших домов. IV-V касается больших коммерческих, промышленных, инфраструктурных и жилых объектов. Для первых трех категорий нет надобности проходить экспертизу проекта, получать разрешение на строительство, достаточно заполнить декларацию и зарегистрировать ее в ГАСКе. Для IV-V категории обязательна экспертиза проекта и получение разрешения на строительство объекта.

Понятно, что застройщик, пройдя до этого несколько кругов ада: отвел земельный участок, оплатил детальный план территории, заплатил за оптимизацию техусловий, хочет как можно быстрее и дешевле строить. И начинают злоупотребляют тем, что "играются" категориями. А между 3 и 4 категориями очень тонкая грань. Если у застройщика есть малейшая возможность обосновать, что объект относится к 3, а не к 4 категории, он выберет 3-ю. Потому что так не нужно тратить дополнительное время и ресурсы на экспертизу и разрешение. А в строительстве временной ресурс иногда важнее, чем финансовый.

Недобросовестные застройщики всегда умышленно занижают категорию. Например, если это большой жилой комплекс, его разбивают на фазы, очереди, подъезды, где каждый подъезд подходит под 3 категорию, а весь жилой комплекс на самом деле даже не 4, а 5 категории сложности. Это еще одно злоупотребление,
– отметила Елена Шуляк.

После того, как получены все разрешительные документы — декларация или разрешение, можно непосредственно приступать к строительным работам. Согласно законодательству, больше не нужны никакие документы. Но существуют еще местные порядки. И согласно им в некоторых городах, в Киеве, например, обязательно нужно перед началом строительных работ получить ордер на нарушение благоустройства. А это еще один контакт с чиновниками, дополнительное время, средства и коррупционный момент.

Неконтролируемый контроль

Надзор и контроль за ведением строительства осуществляет инспекция государственного архитектурно-строительного контроля. ГАСК проводит как плановые проверки, так и внеплановые.

По словам Елены Шуляк, в 2015 году по всей Украине было порядка 20 тысяч проверок ГАСКа. Только 3-4 тысячи из них — плановые. В любой момент к застройщику может прийти ГАСК, посмотреть, нарушаются ли государственные строительные нормы и правила. И ГАСК может остановить стройку без обращения в судебные инстанции в случае обнаружения ими несоответствий.

Потому странно слышать, когда говорят, что в Киеве масса незаконного строительства и местные власти ничего не могут с этим сделать. Если спросить у строителей, то услышите много примеров, когда ГАСК останавливал строительство из-за того, что козырек был построен не под тем углом, какой заявлен в проектной документации, — заметила эксперт.

Более того, многие строительные госнормы выглядят в современных реалиях как минимум странно. Например, при проектировании строительства жилого дома обязательно нужно предусмотреть площадки для выбивания ковров, сушки белья, которые современному жителю большого города ни к чему. Застройщик обходит такие нормы через Министерство регионального развития: созывается специальный экспертный совет, который может разрешить отступить от такой нормы. Но не проще было бы изменить сами ДБН? Кстати, в плане действий нашего правительства есть пункт о пересмотре ДБН, но пока ни сами планы пересмотра, ни сроки строительному рынку не понятны.

После окончания строительства подаются документы в ГАСК, где выдается сертификат соответствия, который касается непосредственно ввода в эксплуатацию здания. Параллельно застройщик заканчивает выполнение технических условий и сдает выполненные работы по сетям монополистам, и это еще один "круг ада" для застройщика. Иногда 2-3 года может длиться передача вновь построенных сетей эксплуатирующей компании.

Страшный сон инвестора — паевой взнос

Согласно действующему законодательству перед тем, как здание вводится в эксплуатацию, должен быть уплачен паевой взнос на развитие инженерно-транспортной и социальной инфраструктуры.

Законодательно его граничная черта установлена для жилой недвижимости 4% , для коммерческой — 10% от сметной стоимости строительства. Но органы местного самоуправления имеют право уменьшать этот взнос, зачитывать его в счет построенных сетей или вообще— освободить от его уплаты.

Паевой взнос имеет две особенности. Во-первых, паевое участие по своей сути является налогом на инвестиции или, как говорят застройщики, легализованной взяткой. То есть — застройщик платит органам местного самоуправления 10 % от стоимости строительства за свое право реализовать объект на территории города. Вторая: этот взнос является одним из самых коррупционных во всей сфере строительства,
– пояснила специалист.

Если говорить о Киеве, задолженность по взносам в бюджет города составляет больше 1,5 миллиарда гривен. Это говорит о том, что застройщики всегда пользовались возможностью получить документы на объект, не заплатив паевое участие. С другой, сделав нехитрые расчеты на основании того, сколько вводилось в эксплуатацию жилой и коммерческой недвижимости, и посчитаем сумму взноса, который к уплате и сравним с теми поступлениями, которые город получил в виде паевого взноса, то увидим коррупционную возможность, исчисляющуюся для Киева сотнями миллионов гривен, а для Украины - миллиардами.

Мы считали по всей Украине по итогам 2015 года, то этот диапазон для злоупотреблений был порядка 1,6 миллиарда гривен,
– уточнила Елена Шуляк.

Из-за такого высокого взноса паевого участия, особенно для коммерческой недвижимости, Украина находится на 158 месте по критерию стоимости разрешительных процедур в рейтинге Doing Business. Мы соседствуем по данному показателю с африканскими странами. Для примера, Молдова по этому показателю входит в топ-50. В европейских странах такой налог, в принципе, отсутствует.

Инициатив об отмене паевого участия было несколько, и правительственные, и депутатские. Но сегодня уже октябрь 2016 и до сих пор этот важный для отрасли и инвестиционной привлекательности страны вопрос так и не решен.

Органы местного самоуправления и Ассоциация городов выступают против упразднения паевого взноса. Мотивируют тем, что за эти средства развивается инфраструктура города.

Мы задавали Ассоциации городов простой вопрос: за 25 лет независимости Украины вы собрали миллиарды гривен в виде паевого взноса. Есть ли статистика, о том, как расходовались собранные с застройщиков деньги? В Киеве последний детсад ввели в эксплуатацию в 2015 году, он был единственным таким за последние 3 года,
– уточнила эксперт.

Стройте Украину!

Вместо итога: проблем в строительной отрасли Украины накопилось немало. Об этом, кстати, свидетельствуют и цифры. По данным аналитиков BRDO в 90- годах вклад строительства в ВВП страны был 8%. В 2005 — 4,7%. В 2015 — 2,2%. Такая же тенденция по количеству занятых людей.

В Украине 1 миллиард квадратных метров жилья. После 2000 года построено только 15%.

По данным Конфедерации строителей Украины — первые 5 месяцев 2016 года строительная отрасль продемонстрировала 9% роста. А накануне — 50% падение.

Очень большая проблема в том, считает Елена Шуляк, что в правительстве и парламенте нашей страны нет лоббиста, в хорошем смысле слова, который отстаивал бы развитие строительной отрасли. Создается впечатление, что руководители нашей страны просто не понимают ее важности. Вместо этого в обществе и СМИ создается образ нечестного строителя-негодяя, единственная цель которого — засыпать озеро, сровнять с землей парк и построить там торговый центр.

Но есть надежда, что все изменится. Мы же реформируемся