Люстрація МВС по-грузинськи: "Головне - не боятися!"

В цьому році виповнюється 10 років реформі МВС у Грузії. Ми поспілкувалися на цю тему з людиною, безпосередньо причетною до реформи правоохоронних органів, Шота Утіашвілі, який за часів Президента Грузії Міхаїла Саакашвілі був головою Інформаційно-аналітичного департаменту МВС Грузії, а також перебував на посаді заступника Міністра з виконання покарань, апробації та юридичної допомоги.

Яка найважливіша ідея реформи МВС в Грузії? З чого починалася реформа силового відомства? Чому грузинський досвід став доволі цікавим і передовим для пострадянських республік?

Найголовніше – це боротьба проти корупції, варто навіть казати – перемога над корупцією. Навіть якщо зараз запитати серед населення Грузії, чи вони колись сплачували хабарі представникам МВС протягом поточного року або навіть протягом п’яти останніх років, позитивна відповідь буде у менше одного відсотка опитаних. Попри те, що відбулася зміна урядів внаслідок парламентських виборів, реформа МВС і її антикорупційна складова пережила політичні зміни, виявивши велику життєздатність. Незважаючи навіть на те, що автор реформи МВС (Вано Мерабішвілі) наразі перебуває в ув’язненні. Саме перемога над корупцією створила фундамент, на якому можливо розпочинати реформу силових органів. В разі, якщо МВС корумповане, жодні реформи не стануться.

Коли ми прийшли до реформи МВС, у самому відомстві був суцільний безлад, співробітники силових органів місяцями не отримували мізерної зарплатні, а кожен, хто йшов працювати у міліцію, знав, що буде причетним до корупції. Ніхто себе не обманював тим, що прийшовши до лав МВС, він зможе чесно заробляти і утримувати свою родину. Було надто багато структур, які виконували поліцейські функції (Міністерство внутрішніх справ, Міністерство державної безпеки, Міністерство з надзвичайних ситуацій, Прикордонна служба тощо). Всього разом у цих структурах працювало 85 тисяч осіб.

Держава не могла утримувати таку кількість персоналу в силових відомствах. Тому довелося скоротити кількість працівників до рівня, щоб виплачувати таку кількість зарплати, аби людям фізично не доводилося думати про корупцію і брати хабарі. Попередні зарплати навіть не досягали 100 доларів. З 85 тисяч співробітників було скорочено абсолютну більшість, залишилося близько 25 тисяч особового складу силових відомств.

Крім фізичного скорочення персоналу, другим кроком стало об’єднання всіх силових відомств в одне Міністерство внутрішніх справ, тому що це відповідало ідеї економії та оптимізації роботи в усіх напрямках.

Наскільки легким був шлях до реформи МВС? Що було найбільшими перепонами?

Проблема була в тому, що ми не перші, хто проголошували гасло реформи МВС, тому багато хто очікував, що наші пропозиції будуть нагадувати дії попередників. Раніше нові міністри МВС щойно оголошували про боротьбу з корупцією, одразу ж звільняли родичів попереднього міністра і ставили на їхні посади своїх власних наближених осіб. В усьому іншому нічого не змінювалося. Саме поняття реформи було дискредитовано і превалювали настрої, що мовляв, наше суспільство є приреченим на такий стан речей. Дехто навіть прив’язував це до пострадянської правової культури і ледь не до національної ментальності. Саме тому, уряду довелося доводити суспільству, що нова реформа не стане імітацією. Звичайно, це стосувалося і працівників МВС, які звикли, що реформи їх не чіпатимуть, як недоторканих представників силових органів.

Коли йдеться про реформу МВС в Грузії, то перше, що спадає на думку, це вилучення ДАЇ як правоохоронного відомства і його реорганізація в патрульну службу. Чому саме ДАЇ стало першою структурою, яке зазнало такої непростої долі?

Для того, щоб продемонструвати наскільки серйозними є наміри реформаторського уряду, ми вирішили розпочати зміни з Державної автомобільної інспекції. Зрозуміло, що автомобільна інспекція не була найважливішим підрозділом МВС, але вона мала найбільший контакт з населенням. ДАЇшників всі бачать щодня: з величезним черевом, на старій машині і обов’язково хабарника - в незугарній і абияк одягнутій формі, і саме в ньому суспільство бачить стереотипний образ МВС. В ДАЇ Грузії працювало 14 тисяч осіб, це величезна кількість. Всі високі міліцейські чини і навіть політики чудово розуміли, що набираючи все нових співробітників, вони не будуть сплачувати їм гідні зарплати і вони будуть лояльні до будь-якого уряду, що закриватиме очі на корупційний характер всієї роботи відомства і окремого інспектора.

Вже влітку 2004 року було нарешті прийнято рішення щодо реформи в ДАЇ. Ви напевно знаєте, що зміна уряду в Грузії відбулася в листопаді 2003 року. Однак одразу після революції троянд ми мали нову серйозну кризу в Аджарії, яка керувалася Асланом Абашідзе. В нього навіть була власна російська база військових, яка розташовувалася в Батумі разом з спецназом і російськими інструкторами. В травні 2004 року місцеве населення Аджарії повстало і вигнало Аслана Абашідзе. І нам дуже пощастило, що російська сторона не знайшла способів опиратися цьому. Єдине, що встигли зробити росіяни, це вислати за Асланом Абашідзе гелікоптер, на борту якого перебував міністр іноземних справ РФ, який забрав його з території Грузії. Поки йшла боротьба з його владою, зрозуміло, що здійснити масштабну реформу не було змоги. Всі противники реформи МВС могли б перейти одразу ж на сторону Аслана Абашидзе і ми мали б суттєву проблему.

Розуміння, що слід робити реформу МВС було присутнє серед усіх членів уряду, однак що саме робити у першу чергу? Що робити з такою величезною кількістю людей? Просто відпустити по домах 15 тисяч співробітників ДАЇ - це отримати 15 тисяч голодних колишніх поліцейських з досвідом користування зброєю. А якщо залишити все на місці, то як їх перевиховати? Адже всі вони прийшли з розумінням того, що будуть брати хабарі на роботі, а чимало з них самі багато заплатили, аби стати співробітниками ДАЇ. Можливості потрапити до лав ДАЇ було всього дві: або сплачувати хабар або завдяки родинним зв’язкам.

Не в останню чергу здійснити реформу з ДАЇ допомогла надзвичайна популярність грузинського уряду, особливо на хвилі перемоги над незаконним режимом Аслана Абашидзе в Аджарії. Без жодного проливання крові. Саме тому було вирішено піти на найвищий ризик і звільнити всіх без виключення співробітників ДАЇ. Одним ранком було оголошено, що ДАЇ більше не існує. Того самого дня було прийнято рішення про створення патрульної служби з максимальним числом співробітників до двох тисяч осіб.

Але робився акцент на тому, що ця патрульна служба буде максимально відрізнятися від ДАЇ: як зовнішньо, так і внутрішньо. Патрульні отримали в користування німецькі машини, ізраїльську зброю, пристойну форму, яка добре виглядала.

Яким чином вдалося набрати новий персонал співробітників для патрульної служби та всього МВС? Наскільки прозорою була система добору нових кадрів? Що або навіть хто гарантував, що якості нових співробітників будуть відповідними?

Виникло питання, де брати нових людей для патрульної служби? Було прийнято рішення, що нас цікавлять насамперед нові люди, які щойно отримали вищу освіту та які не працювали в жодних структурах. Звичайно, колишні інспектори ДАЇ мали право брати участь в конкурсі, однак така можливість не стала для них популярною. В той же час ми вирішили, що не будемо відкривати кримінальних проваджень за хабарництво проти колишніх співробітників ДАЇ, тому що це призвело б того, що садити до тюрем довелося всіх.

Питання самого добору кадрів стояло гостро. Яким чином набирати нових співробітників? Раніше відбір був за корупційним принципом, згодом надсилали отримувати освіту до Академії на чотири роки і таким чином отримували корумпованих представників МВС. Ми вирішили створити комісію, до якої запросили представників ЗМІ, неурядових організацій, політиків, телеведучих, відомих осіб - аби все суспільство розуміло, що воно бере безпосередню участь в доборі добровольців до лав МВС.

Критерії були не до кінця зрозумілими і сам процес добору був звичайно суб’єктивним, однак ніхто з громадян не сумнівався в тому, що жоден з кандидатів не буде платити хабарі за можливість працювати в МВС і ніхто не сумнівався в порядності тих, хто обирав нових співробітників поліції. Велика частина тих, хто найпершим зголосився до лав поліції, швидко пішла з неї, можливо, зрозумівши, що це не є їхнім покликанням, а з іншого боку через надмірний ідеалізм.

Щодо освіти майбутніх поліцейських, то ми вирішили скасувати чотирирічне навчання в Академії і запропонували натомість курси навчання співробітників патрульної служби, які спочатку тривали всього два тижні (наразі - вісім тижнів, з яких сім тижнів теоретичної підготовки і один практичної).

Два або навіть три тижні в країні не було дорожньої поліції, однак стверджувати, що через це трапилося щось жахливе буде неправдою. Звичайно, аварії відбувалися і в разі, якщо вони були суттєвими, кримінальна поліція приступала до розслідування обставин подій.

І ось одного дня люди прокинулися і побачили патрульну службу МВС на нових машинах, з новою формою та виглядом. Вони більше не зупиняли водіїв авто і не прохали 5 або 10 ларі за реальне або вигадане порушення правил руху. Це одразу викликало шок і величезну довіру до поліції. З нульового рейтингу довіри до поліції в Грузії показники суспільної довіри почали стрімко підніматися.

Скорочення штату силових відомств неминуче призводить також і до втрати частини професіоналів. Яким чином було вирішено цю проблему в Грузії?

Ще важливіше в цій події було не тільки для суспільства, а насамперед для інших співробітників МВС, які на власні очі побачили результат реформи в окремому відомстві і зрозуміли, що старі корупційні правила більше не працюють. Це було надто важливо. Адже співробітників патрульної служби можна підготувати за два-три тижні, але не контррозвідників і не слідчих кримінальної поліції. Їх неможливо знайти посеред вулиці. Але можливо і варто поміняти їхнє керівництво, а також нещадно карати за корупцію та невідповідну поведінку. За десять років з моменту впровадження реформи ми заарештували і посадили 500 поліцейських. Мова йде про реальні терміни позбавлення волі на 5, 7, 9 років.

Провокування на дачу хабарів представникам МВС робилося для того аби підтримати порядок і чистоту в лавах. Наприклад, агенти приходили і пропонували хабар патрульній службі, слідчому і т.д. Необхідно було перевіряти і перевіряти кожного.

З часом довелося багато інвестувати в нову Академію МВС, тому що ми визначили, що перепідготовка кадрів має бути щорічною. По-перше, коли країна знаходиться в стані трансформації, дуже швидко змінюється законодавство і кожен поліцейський мусить знати ці новели в законодавстві. По-друге, необхідно було демонструвати зміни правил гри самим поліцейським та суспільству, робити послуги МВС максимально прозорими та доступними для людей.

Щойно змінилося ставлення населення до поліцейських і співробітники МВС зрозуміли, що люди їх поважають, рівень самоповаги так само підвищився. Але попри всі політичні кризи та зміни політичної влади, громадяни Грузії почувають себе захищеними своїми силовими відомствами і не мусять думати про корупційні схеми.

Боротьба з організованою злочинністю і цілими кримінальними кланами стала однією з провідних державних ідей, на які було спрямовано зусилля реформованої поліції Грузії, наскільки успішною виявилася кампанія проти злодіїв у законі? Які законодавчі зміни супроводжували цей процес?

Найбільш складним етапом реформи МВС стала боротьба з організованою злочинністю. Грузія була країною, яка колись давала всьому колишньому СССР більше ніж половину злодіїв в законі, що контролювали значну частину кримінального світу, економіки, політики і, звичайно, правоохоронних органів. Я переконаний, що ми вчинили правильно, бо якби ми почали цю боротьбу без реформи самих правоохоронних органів, в нас би нічого не вийшло. Організована злочинність вміє мобілізувати і відомих осіб, і навіть ЗМІ для того, аби створити негативний образ МВС. Найбільш дієвим став прийнятий закон про злодіїв в законі, який своїми коренями йде до сучасного італійського антимафіозного законодавства. Колишній мер міста Палєрмо суттєво допомагав грузинському МВС в створенні цього надзвичайно важливого закону. Відомо, що лідери організованих злочинних груп самі не здійснюють злочини, тому вони в кожному випадку лишаються недоторканими або їх затримують за дрібні правопорушення. Згідно нового закону, якщо ти є членом організованого злочинного об’єднання і є можливість довести твою причетність до цієї групи, то ти стаєш підсудним за сам факт перебування в цій організації. Рядовий член організованого злочинного угрупуванням може отримати до чотирьох років позбавлення волі, злодій в законі - до вісьмох років. Злодії в законі чинили шалений опір, однак в результаті зрозуміли, що війна є програною і вирішили перебратися до колишніх радянських республік або до країн Європи.

Наступним кроком стала реформа пеніцитарної системи в Грузії. Раніше кримінальний світ цілком контролював тюрми. Були поширені випадки, коли навіть затримані злодії в законі за допомогою засобів зв’язку здійснювали керівництво злочинними угрупуваннями так само вільно, немовби вони перебували на волі. Тому була створена спеціальна в’язниця для лідерів злочинних угрупувань, де вони перебували всі разом. Без жодного доступу до мобільного зв’язку та зовнішнього світу. З перевіреним персоналом, який неможливо було підкупити. Серед них не було звичайних представників кримінального світу, яких би вони могли примусити виконувати роботу або обов’язки ув’язненого. Злодіям в законі довелося самим виконувати всі вимоги дирекції тюрми, прибирати за собою тощо. Це одразу підірвало їхній авторитет в кримінальному світі. Крім того, членство в організованій злочинності або лідерство каралося часто не тільки ув’язненням, але і конфіскацією майна. Ми реквізували палаци колишніх злодіїв у законі: наприклад, у домі, де раніше жив відомий кримінальний авторитет Шакро Калашов, наразі знаходиться офіс генерального аудитора країни і приміщень на цій території вистачить ще на дві-три подібні інституції.

Наскільки високим був опір колишніх співробітників МВС урядовим планам щодо реформи МВС? Чи була окрема увага уряду до колишніх працівників правоохоронних органів?

Навіть проводячи ці реформи, варто розуміти, що вони не мусять зупинятися, попри зміну кадрів, міністрів або політичного проводу країни. Щойно ти проголосиш про кінець реформи, то система одразу може почати деградувати.

Ми не дуже спостерігали за долями колишніх співробітників МВС, якщо чесно. Єдине, що нам вдалося зробити для них – це підвищити пенсії співробітників правоохоронних органів. Вже за два-три роки ці пенсії сумарно стали більшими, ніж та зарплата, яку вони отримували на службі. Це були роки, коли економіка почала рости величезними темпами і бюджет країни зростав удвічі практично щороку і держава змогла виділити ці кошти. Знайти роботу було відносно нескладно і водночас, багато з них змогла потрапити до позавідомчої охорони, яка не має поліцейських функцій, однак, має можливість охороняти приватну або державну власність. Важливо те, що вони не змогли виступити єдиним фронтом проти реформи МВС, насамперед, через її шалену популярність. Також в них не було можливості легітимізувати свій протест, вийти на вулиці під гаслами «Дозвольте нам і надалі брати хабарі».

Що сталося з структурою реформованого МВС? Чи можна назвати реальні переваги від зміни підпорядкування різноманітних відомств? Чи не стало це формальним перейменуванням департаментів та відомств?

Реформа кримінальної поліції стосувалася не тільки персоналу, а й функціоналу відомства. Одразу ж з компетенції кримінальної поліції були виведені питання фіскальних та економічних злочинів, для того, аби поліція не мала жодного стосунку до справ приватних підприємців або кампаній. Незалежно від того, чи сплачують вони податки чи ні. Це виключно справа відповідного підрозділу Міністерства фінансів, Служба розслідувань фінансової поліції. Для нас було важливо захистити приватний бізнес від втручання поліції в принципі. Очевидно, що в разі, якщо стався чистий кримінал, поліція змушена реагувати, однак на цьому її компетенція обмежена.

Ми багато працювали над тим, аби наш Кримінальний та Процесуальний кодекси були максимально простими, для того, щоб кожен громадянин міг в усьому розібратися.

Надважливим було здійснити зміни в самій структурі МВС. Якщо раніше, наприклад, існувало Кахетинське управління МВС і йому підпорядковане геть усе на території, то ми порушили звичну систему підпорядкування. Ми створили регіональні підрозділи патрульної служби окремо, кримінальної поліції окремо, генеральної інспекції окремо. Навіть служба ізоляторів є окремою структурою з власним керівництвом аби начальник поліції не був керівником ізолятора. Наприклад, якщо слідчий захоче вивести затриманого для того аби вибити з нього свідчення, то керівник ізолятора не піде на цей крок, оскільки в них різне керівництво. Це децентралізація управління силовими відомствами, яке спонукає кожного керівника думати власною головою і контролювати один одного. З іншого боку, якщо, наприклад, наркодилер або шахрай захоче домовитися з керівником патрульної поліції, то йому доведеться домовлятися і з начальниками всіх інших департаментів, що робить цей процес надто довгим і нереальним. Фактично, така побудова структур МВС, в тому числі, зруйнувала багатолітню піраміду хабарів, які передавалися від кожного співробітника МВС аж до самого міністра.

Хотілося б почути декілька Ваших рекомендацій щодо імовірної майбутньої реформи МВС в Україні. На чому б Ви акцентували увагу потенційних майбутніх реформаторів?

Поки країна знаходиться в умовах зовнішньої агресії або окупації, дуже важко думати про довготермінові реформи. Необхідно відбити зовнішню агресію і лише після цього запроваджувати зміни. Запроваджувати швидко і рішуче. Треба розуміти, що неможливо реформувати одне відомство, а друге залишити в спокої. Якщо реформувати поліцію, а лишити нереформованими прокуратуру або суди, в результаті буде ще гірше, ніж на початку. Чому в Грузії вийшло, що зміни здійснювалися в усіх напрямках? Інакше неможливо. Як буде функціонувати система, де митник бере хабар, а поліцейський ні? Так не може бути. Головне - не боятися. В часі реформ виникне величезна кількість помилок, особливо, коли будете звільняти людей, у тому числі чесних та порядних. Все це можна буде виправити згодом. Чому грузинський досвід може бути цікавим для України? Насамперед тим, що грузинська поліція зразка 2003 року надто схожа на нинішню українську.

Розмовляв Станіслав Федорчук