Децентралізація: що робити малим містам?

Це лише декілька пунктів, на які мають право всі мешканці українських міст і сіл.

Щоби ці послуги надавали дійсно якісно, має бути відповідальний. І не в далеких столичних кабінетах, а поруч – у містечку, селищі чи селі. Для цього в Україні з 2014 року триває децентралізація.

Що таке децентралізація?

Якщо коротко – це передання повноважень і фінансів від державної влади якнайближче до людей – органам місцевого самоврядування. Із 2015-го й до сьогодні в Україні було створено 884 об’єднані територіальні громади.

За задумом реформи, саме вони – сільські, селищні міські ради та їхні виконкоми – повинні мати широкі повноваження й достатньо коштів, щоби бути спроможними вирішувати всі місцеві питання та нести за це відповідальність. Отож, місцеві громади мають самостійно, за власні кошти вирішувати питання місцевого значення, а не повністю розраховувати на державу. Відбувається так звана бюджетна децентралізація.

У цій статті зосередимося на так званих малих містах.

Довідка
За законом, статус "малого міста" в Україні мають населені пункти, кількість населення яких не перевищує 50 тисяч осіб. Їх є 388, а це близько 81% від загальної кількості українських міст.

Для початку – докладніше про ДЖЕРЕЛА, З ЯКИХ ЖЕ НАПОВНЮЄТЬСЯ БЮДЖЕТ МАЛОГО МІСТА після реформи:

1. 60% податку на доходи фізосіб – кошти, що утримуються із зарплат працівників. Саме цей податок залишається основним джерелом власних надходжень міст.
2. 13,44% надходжень від акцизу з реалізованого в місті пального. Збір запровадили в березні 2017 року.
3. Єдиний податок.
4. Земельний податок – кошти, отримані від використання землі міста.
5. А ще місто отримує гроші з податку на нерухомість, екологічного та туристичного податків, адміністративних зборів.
6. І, звичайно, субвенції з держбюджету, призначені на пільги та субсидії для населення.

Коментар аналітика "Інституту Просвіти", юриста Наталії Алєксєєвої

"Закон від 28.12.2014 "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" (фінансова децентралізація) розширив базу доходів для міст обласного значення та ОТГ, але міста районного значення втратили важливий вид доходу – 25% податку на доходи фізичних осіб, що становив у багатьох малих містах більш ніж половину дохідної частини.

Один із мотивів такого напряму реформи – це, звичайно, стимулювати формування ОТГ і насамперед навколо малих міст.

Міська система України представлена 460 містами, з них – 388 малих міст (до 50 тис. осіб) і 49 з цих міст не є районними центрами. Відповідно, найбільша частка міського населення України (близько 33%) проживає в малих містах, хоча частина з них мають статус міста обласного значення або негайно отримало його у 2015-2016 роках, тому не відчули фінансових втрат від децентралізації".

Про видатки

У 2017 році на місцевий рівень передали видатки на середні загальноосвітні заклади, крім видатків на оплату праці педагогів. Так само місту передали видатки на оплату праці, плату за комунальні послуги та енергоносії медичних закладів.

Коментар аналітика "Інституту Просвіти", юриста Наталії Алєксєєвої

"Протягом 2015-2019 років міста районного значення просять у районної ради кошти на утримання закладів освіти та культури, що суттєво ускладнило утримання таких структур. Вже не кажемо про розвиток. Адже міста суттєво втратили в доходах із вилученням ПДФО та незабезпечені іншими бюджетними доходами для утримання таких установ.

Врешті, районна рада та РДА отримали більше влади над малими містами, оскільки деякі громади не мали змоги утримувати заклади освіти та культури, тож почали передавати ці установи в управління РДА або вести постійні "торги" з РДА щодо утримання цих установ.

Тут можна навіть сказати, що влада централізувалась у руках РДА та районних рад. Це ж стосується й закладів охорони здоров’я та соціальної інфраструктури".

Як діє бюджетна децентралізація та чи діє взагалі? Чи розв’яза вона проблему. А може, навпаки, додала клопотів містам? А як виживають міста, які з тих чи інших причин не утворили ОТГ? Це з’ясувати вирішили на прикладі міста Золочева.

Золочів – місто районного значення, що на Львівщині. Розташоване за 64 км від Львова. Населення міста – 24 тисячі мешканців.

Міський голова Золочева Ігор Гриньків розповідає: Золочівський район – один з тих районів, де проект Перспективного плану Кабмін затвердив ще 2015 року. І це мало би стати гарним поштовхом до утворення ОТГ у районі. Однак не так склалося, як гадалося. Досі жодна з ОТГ на території району так і не з’явилась. А отже, відчути всі блага децентралізації не вдається.

– Створення ОТГ: чому Золочів тупцює на місці?

Процес утворення об’єднаної територіальної громади з центром у Золочеві я ініціював ще 2016 року. Однак мою ініціативу підтримали лише частково. Очевидно, цей процес у нашому районі не відбувається, бо не всім зрозумілим є підхід до формування нових об’єднаних територіальних громад.

Ми намагаємося створити ОТГ, але ініціатива має йти не тільки від Золочева. Вважаю, що добровільного об’єднання вже не буде. Хіба що з примусу.

Перспективний план об’єднання у Золочівському районі не є раціональний. Бо під час складання такого плану передусім треба думати про людей, а не про чиновників, котрі під свої потреби формують ОТГ. Керівник Департаменту фінансів пан Олег Демків (у Львівській обласній держадміністрації, – Авт.) на одній з нарад говорив, що кожні вибори до ОТГ – це велике нервування. Чому? Бо не має впевненості в тому, яка буде ситуація із фінансами у цій громаді. І сказав розумну річ: потрібно набратися мужності та говорити про те, що деякі ОТГ сформовано абсолютно неправильно і слід усе переробляти, адже люди не зможуть нормально жити.

Коментар аналітика "Інституту Просвіти", юриста Наталії Алєксєєвої

"Методика формування спроможних громад чітко встановила послідовність формування ОТГ, де насамперед повинні були створюватись ОТГ навколо міст-районних центрів.

Але як завжди, у стратегічне та науково обґрунтоване бачення втрутилася політика. Адже створення ОТГ напряму залежить від обласної ради (яка затверджує Перспективний план формування територій громад) та ОДА (яка дає висновок про законність об’єднання та звертається у ЦВК).

Зокрема, у багатьох випадках Перспективні плани формували не згідно з методикою та не на користь районних центрів (обминаючи їх або суттєво обділяючи).

Ситуації з Перспективним планом сприяло також небажання сільських / селищних рад втрачати повноваження на користь районного центру через створення ОТГ з центром у місті.

Законодавчого виходу із цієї ситуації так і немає. Всі очікують на закінчення "добровільного" підходу та застосування примусового принципу для формування решти ОТГ, зокрема, з прийняттям закону про адміністративно-територіальний устрій.

У підсумку – малі міста в багатьох випадках із об’єктивних причин не можуть створити ОТГ, а без ОТГ суттєво постраждали від децентралізації".

– Створення ОТГ для такого невеликого міста, як Золочів, – це плюс?

Якщо врахувати розвиток Золочева та прилеглих сіл, з якими ми маємо об’єднатися, то я маю дуже великий сумнів у цьому "плюсі". Так, вихід на прямі відносини з державним бюджетом – це однозначно плюс. Але я чітко розумію, скільки треба грошей, аби відновити сільську інфраструктуру. Сьогодні Золочів має достатньо земель з усіх боків, але їх уже давно роздали. Тобто перспективної землі під розвиток якоїсь промисловості чи бізнесу немає.

Наведу приклад.

Ми затвердили генплан Золочева, де передбачили певну кількість землі для будівництва фабрик, заводів тощо. Така земля – перспективна. А прилеглі села такої землі не мають.

Візьмемо село Вороняки, що біля Золочева. За площею воно ще більше, ніж наше місто. Ми думаємо, що ж ми можемо зробити, щоб оживити це село, дати нові робочі місця. Але перспективної землі там немає. Вона вся розпайована. Паї передано в оренду агрофірмам, які обробляють землю, людям сплачують гроші за користування цією землею.

А проблем у тому селі – більш ніж потрібно. Вуличного освітлення нема, доріг немає. Проблем багато, а коштів, щоб їх розв’язати, потрібно в рази більше".

– Бюджетна децентралізація, за меседжами влади, – це автономізація місцевих бюджетів. Це дійсно так?

Пояснюю на прикладі.

Сьогодні районна рада має свій бюджет, а ми – малі міста – маємо свій. До бюджету міста йдуть кошти від акцизу. Окрім пального, підакцизні товари – це алкоголь і тютюн. І так виглядає: якщо місто хоче збільшити свій бюджет, то мешканці міста мають більше випити горілки, викурити цигарок. А це ненормально.

Або ще один приклад.

Сьогодні ми реконструюємо головну площу в комплексі з прилеглими вулицями. Вартість цих робіт – 29 мільйонів гривень. А бюджет міста Золочева – 30 мільйонів. Бюджети малі та не відповідають тим проблемам, які маємо. За таких умов ми сподіваємося на допомогу району, області, держави.

Згадаю тут і про пільги на проїзд для населення. Раніше ці витрати покривала окрема субвенція із центрального бюджету, але 2016 року держава припинила її надавати. Якщо держава гарантує певні пільги для людей, то нехай вона й забезпечить ці пільги. А центральна влада перекинула цей обов’язок на районні та міські ради. І голова райради чи адміністрації каже: "На території міста їздить стільки-то пільговиків, давайте кошти з міського бюджету, щоб ми це забезпечували". А звідки ми маємо взяти ці кошти? Ми не можемо планувати такі речі.

Станом на сьогодні бюджет району утримує освіту, культуру, охорону здоров’я. Ми розуміємо, що й там також є велика кількість проблем. І це ще раз доводить, що планувати кошти потрібно дуже виважено.

– Як наповнюється бюджет Золочева?

Оренда і продаж землі; кошти від оренди комунального майна, але зараз маємо лише 2-3 такі приміщення, тому й не маємо, що здавати в оренду; єдиний податок; підакцизни товари – маємо такі джерела.

На території Золочева є великий навчальний центр Нацгвардії, підрозділи Збройних сил України, де працюють мешканці міста. Проте податок від їхньої зарплати йде саме до районного бюджету. Але ці ж люди хочуть ходити гарними дорогами в місті, красивими й прибраними міськими парками.

Я порахував мінімальну потребу для такого міста, як наше, на невідкладні заходи, які є зараз: поремонтувати дороги, колектори, каналізувати масиви, добудувати полігон твердих побутових відходів. Ця сума – 300 мільйонів гривень. Сьогодні ми маємо бюджет– 30 мільйонів у рік. До цього всього ще й район хоче, аби місто давало гроші для на соціальний захист мешканців.

Де знайти ці гроші? Добре те, що місто співпрацює з малим бізнесом.

Ще такий приклад. Місто Львів продало приміщення 70 квадратних метрів більше ніж за 30 мільйонів. 70 квадратних метрів приміщення коштує більше, ніж річний бюджет Золочева. Ми дуже сподіваємося на якийсь справедливий розподіл державних коштів.

Виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан:

"Хочу зазначити важливий момент – ми провели не бюджетну децентралізацію, а лише перший її етап, який називається "Реформа міжбюджетних відносин". Це було упорядкування розподілу загальнодержавних податків і формул вирівнювання між центром і органами місцевого самоврядування. Місцеві податки, власні ресурси як основа місцевого самоврядування. Ми ще не підійшли до цього реформування.

Зараз влада говорить про збільшення місцевих бюджетів. Так, дійсно. Місцеві бюджети за останні роки зросли на 165,4 мільярда гривень: з 68,6 мільярда в 2014-му до 234 мільярдів гривень у 2018 році. Бо у 2012-2013 роках у країні була стагнація – і на контрасті справді відбулося збільшення бюджетів.

Сьогодні профільні міністерства надали стільки видаткових повноважень органам місцевого самоврядування, що зараз говорити про профіцитність дуже складно.

А от з 2020 року ми вже будемо говорити про дефіцитність місцевих бюджетів.

З 2020 року зникне акциз на паливо – це 9 мільярдів гривень. Вже є постійні ініціативи про скасування місцевого акцизу з тютюну та алкоголю. Тобто в перші роки було зростання, а зараз відбувається перенавантаження цими видатковими повноваженнями. Тому нам треба терміново проводити другий етап реформи іта передбачати це в місцевих бюджетах".

Розумний вихід – категорія "громада"

За словами експертів, ситуація Золочева далеко не унікальна для країни. І знайти вихід могла б допомогти реформа адміністративно-територіального устрою України. А саме слід реформувати розподіл адмінодиниць.

Такий проект Закону "Про засади адміністративно-територіального устрою України" вже є на розгляді Верховної Ради. Але його розгляд досі не розпочато.

Згідно з ним, будуть три рівні системи адмінтерустрою, за якими такі адміністративно-територіальні одиниці: громада – район – регіон.

"Нам потрібно закінчити адмінреформу, щоб у нас не було такого явища, як розподіл на міста обласного, районного значення, селища та села, – зазначає виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан. Переходити на поняття "громада" й збільшувати відсоток відрахування податку на доходи фізосіб до 100%. Чому? Тому що всі основні послуги надають і так на рівні населених пунктів.

Видача паспорта, посвідчення водія, виплата субсидій, утримання доріг – на сьогодні держава передала всі повноваження на "низ". А відсоток ПДФО не збільшився, 25% ПДФО йде до обласного бюджету, 60% (які збирають із сіл, селищ) – до районного.

Тому область і район мають виконувати лише координаційні функції".

Зі свого боку міський голова Львові Андрій Садовий на VІІ Форумі місцевого самоврядування також звернув увагу на бюджетний дисбаланс:

"Ми всі пишаємось успіхами децентралізації. Однак держава не виконує своїх зобов’язань щодо фінансування того, що стосується гуманітарного блоку. Є дисбаланс. У нас великі міста мають надходження від ПДФО, а малі міста не мають нічого. Як їм виживати? Я б для всіх міст в Україні зробив один стандарт – 60% ПДФО. Громади не повинні бути заручниками.

Щодо місцевих податків та зборів, то податкова цим не займається, тож я б ці підрозділи підпорядкував містам, і тоді був би набагато більший результат, бо ми б мали більше "живих" коштів".

За словами Андрія Садового, ще одним важелем розвитку для міст є активна робота з європейськими фінансовими фундаціями.

"Потрібні інвестиції. Часто на рівні Мінфіну є планка, що більше коштів брати не можна. Я б максимально сприяв залученню інвестицій через ЄБРР, ЄІБ тощо. Це ті речі, які повинна робити держава, – пропонує Андрій Садовий. – Та головне – держава повинна не шкодити, а зрозуміти, що місцеве самоврядування – партнер і фундамент, на якому можна збудувати успішну державу".