В системе е-декларирования Украины есть один нюанс, из-за которого она неэффективна

Миллионы документов для 300 работников НАПК

Существует гораздо более глубокая проблема системного уровня, чем открытость реестров. Она заключается в несоответствии количества деклараций и качества их контроля.

Читайте также Деталь, объясняющая, почему Украина так долго ждала ATACMS

Электронный реестр работает в Украине с 2016 года. Внесение сведений в него касается:

• высокоуровневых должностных лиц,
• народных депутатов,
• судей,
• представителей местных властей,
• правоохранителей,
• госслужащих,
• военных на определенных должностях.

Под декларирование подпадает движимое и недвижимое имущество, ценные бумаги, корпоративные права, денежные активы. Подавать декларации обязаны также ближайшие родственники вышеназванных лиц, чтобы эти лица не переписывали незаконно полученное состояние на членов семьи.

Ведение и проверку деклараций осуществляет Национальное агентство по предотвращению коррупции. В настоящее время приблизительное количество документов, которые должно обработать агентство – более 700 тысяч деклараций в год. Количество сотрудников НАПК – около 300 человек.

То есть даже если представить, что все сотрудники НАПК будут заниматься исключительно проверкой деклараций, каждому из них придется за год проверить более 2200 документов. Надо понимать, что проверка включает сбор аналитики, сравнение задекларированных и имеющихся доходов и объектов недвижимости. Фактически это небольшое расследование, которое может занимать дни и недели.

Конечно, такое количество работы НАПК не в состоянии выполнить действующим штатом с действующим финансированием. Благодаря тому, что электронное декларирование размещало информацию об имуществе должностных лиц в открытом реестре, до 2022 года определенное количество независимых общественных активистов могло самостоятельно провести расследование и обратить внимание соответствующих органов на признаки коррупции в том или ином документе. Но и этого, очевидно, было недостаточно для полноценного контроля.

После начала полномасштабного вторжения России обязательное представление деклараций было приостановлено. В связи с этим был принят закон "О защите интересов субъектов представления отчетности и других документов в период действия военного положения или состояния войны". Согласно ему, субъекты декларирования могут представлять отчетность либо добровольно, либо через несколько месяцев после отмены военного положения. Кроме того, открытые реестры с данными деклараций были на время военного положения закрыты из соображений безопасности – чтобы сведения об определенных фамилиях и объектах недвижимости не оказались у врага.

Следует отметить, что "добровольно" подавать декларации спешили не все: по состоянию на июль этого года, декларации за 2021 год из 700 тысяч служащих подали только 390 тысяч, а за 2022 год – 258 тысяч. Из 404 нардепов за 2021 год подали декларации 43, за 2022 – 25.

По сути, это и было причиной громкого возмущения общества. Это стало одним из поводов для скорейшего одобрения закона о возобновлении е-декларирования. Другим поводом стала позиция наших международных партнеров: послы стран G7 и ЕС открыто выступили за возобновление е-декларирования и финансовой отчетности политических партий, а МВФ сделал это одним из условий предоставления Украине части кредита в 15,6 миллиарда долларов.

Следовательно, закон принят, а это значит, что сотни тысяч чиновников, депутатов и военных в ближайшее время подадут свои декларации, в том числе и те, которые они должны были подать за 2021 и 2022 год. То есть речь идет о миллионах документов, контролировать которые все еще должны 300 сотрудников НАПК. Очевидно, что украинская система контроля просто проигнорирует абсолютное большинство деклараций, потому что ее "проходимость" даже близко не сравнима с тем количеством чиновников, которые по закону должны публично отчитываться о состоянии.

Как и кого нужно контролировать

Как же должен работать контроль? Сначала нужно определить "пропускную способность" контрольного органа, и уже отталкиваясь от этого решать, кого именно проверять в первую очередь. Например, если известно, что НАПК может за год обработать 100 тысяч деклараций и не больше, то определим, кто именно войдет в эти 100 тысяч.

Сейчас мы видим, что в вооруженных силах проверка проходит по должности от майора и выше. Однако в гражданских государственных учреждениях декларацию представляют все без исключения чиновники. То есть, если брать армейскую аналогию, то все капитаны, старшие лейтенанты, лейтенанты и младшие лейтенанты тоже должны отчитываться государству. В теории это неплохо, на практике это волна бюрократии такого размера, которая закрывает собой все возможности НАПК и создает в ведомстве коллапс.

Возникает справедливый вопрос: если уменьшить количество людей, декларации которых должны проверяться, не спровоцирует ли это волну коррупции среди чиновников на низких должностях? К сожалению, да, скорее всего, спровоцирует.

Однако сейчас система настолько перегружена избыточным количеством уже имеющихся деклараций, что прямо сейчас критически недостаточно прорабатывает потенциальных коррупционеров. Но, работая более сфокусировано и профессионально с меньшим количеством поданных деклараций, она сможет эффективнее отслеживать коррупцию на высоких должностях и предотвращать хищение госимущества в особо крупных размерах.

Грубо говоря, системе не выгодно контролировать каждую уборщицу, которая может украсть рулон туалетной бумаги в государственном учреждении, но выгодно контролировать директора и менеджеров высшего звена, которые могут украсть годовой бюджет государственного учреждения и превратить его в собственные банковские счета или недвижимость. У лейтенанта меньше возможностей для коррупции, чем у генерала. И у пятого заместителя десятого помощника отдела госучреждения явно меньше возможностей для коррупции, чем у директора. Так что, наверное, нужно определить, кого НАПК будет проверять в первую очередь.

Систему контроля деклараций необходимо пересмотреть

К работе НАПК должен применяться тот самый  базовый принцип, что и к налоговому законодательству: процесс получения налогов должен стоить государству меньше, чем размер этих налогов. Если ведомство, содержание которого стоит государству в два миллиона, добывает из коррупционных деклараций один миллион, его работа нерентабельна. Именно поэтому налоговая более сосредоточена на проверке заводов, а не отдельных МАФов с кофе: время, затраченное на проверку МАФа, не соответствует взысканию с него в бюджет.

Конечно, сокращение списка декларантов обязательно должно идти рядом с другими изменениями:

• с автоматизацией оценки рисков, которая будет быстро и стандартизированно определять степень контроля человека в соответствии с уровнем его должности или сферой интересов;
• с автоматизацией процессов сравнения задекларированных доходов с образом жизни (да, это абсолютно возможно на уровне написания программ, анализирующих активность человека, его поездки, покупки, движение денег на счетах и даже информацию из соцсетей);
• с усилением наказания за неправильные или скрытые данные;
• с реальными примерами таких наказаний, поскольку сегодня слишком много персонажей типа депутата Александра Дубинского пока что никак не понесли ответственности за свои эталонные декларации со всеми признаками коррупции.

Выглядит так, что сегодня система ловит только совсем беззастенчивых или недостаточно хитрых, которые не смогли скрыть в декларации слишком очевидные случаи нечестного владения имуществом и состоянием. Сейчас большинство наказаний – это административка за несвоевременное представление декларации (которая во время военного положения вообще не засчитывается, потому что сейчас представление является добровольным).

Ситуация должна измениться. Декларации должны адекватно анализироваться, а к нарушителям должны применяться строгие меры наказания.

Мы должны прийти к полному переосмыслению самой системы контроля деклараций, и заняться этим вопросом необходимо как можно быстрее. Для государственной безопасности имеет значение не столько открытость реестров (хотя это, безусловно, важно), сколько реальный результат оценки и соответственно принятые меры. Иначе надо признать, что декларирование у нас носит исключительно декоративный характер для наших иностранных партнеров и не выполняет свою основную антикоррупционную функцию.

Как происходит декларирование в других странах

Положение о декларировании является частью Конвенции ООН по борьбе с коррупцией. Эту конвенцию Украина ратифицировала в октябре 2006 года. Сегодня требования по декларированию имущества существуют в 150 странах мира. Где-то это более формальная процедура, где-то – действенный антикоррупционный инструмент.

В США обнародуют отчеты о своих доходах должностные лица федерального уровня. Декларации обычных служащих проверяет налоговая, но и доверие народа к этому ведомству в Америке ощутимо больше, чем у нас.

В Великобритании система декларирования вообще является частью политики этических стандартов в государственном секторе, а не инструментом борьбы с коррупцией. Если у политика что-то не так с декларацией (лежащей в открытом доступе в интернете), он потеряет репутацию и заработную плату (да, для британцев это имеет значение).

В странах Скандинавии чиновники декларируют состояние добровольно, что устраивает общество, поскольку здесь один из самых низких уровней коррупции. В Германии декларации представляют все без исключения граждане, имеющие доход, кроме заработной платы, но эти данные закрыты (кроме данных членов Бундестага).

Похожа на нашу система декларирования в Польше и Латвии, где состояние обязаны декларировать большинство государственных служащих, занимающих должности на национальном и региональном уровнях. Они также декларируют имущество своих ближайших родственников. Декларации находятся в публичном доступе, непредставление или представление фейковых данных влечет за собой административную или уголовную ответственность.