Децентралізація – реформа, приречена на успіх?

Ми мали можливість дослідити думку експертів щодо того, в чому саме зараз полягає критичність моменту.

Ресурси – громаді, і відповідальність також

Коли мова заходить про проблеми, які торкнулися реалізації реформи децентралізації, Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку території, експерт у сфері децентралізації, автором низки законопроектів з питань реформи місцевого самоврядування, зізнається, що насправді був готовий до цього.

Ми знали, що це має бути, і тому не мали розчарування, що так сталося.

Натомість, Анатолій Ткачук, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, неодноразово у своїх інтерв’ю наголошував на тому, що, завдяки ухваленню низки законів, зокрема, Закону "Про засади державної регіональної політики", Закону "Про співробітництво територіальних громад", Закону "Про добровільне об’єднання громад", які сприяють реалізації прийнятої Концепції реформи, українці отримали достатню нормативну базу для якісного функціонування територіальних громад, розподілення бюджетних коштів та ресурсів.

Що це означає для людей? Це перекладає відповідальність за розвиток власне на громади. До прикладу, якщо раніше громада байдуже ставилася до залучення бізнесу, не дбала про інвестиційну складову життєдіяльності територіальної одиниці, в результаті вона не зможе вийти на середній рівень. У таких умовах вже не можна казати, що "Київ не дає грошей". Немає бізнесу – немає грошей, адже формування ресурсів відбувається на місцях.

Разом з тим, не всі 159 громад, які створилися, відповідають критеріям спроможності. "Законодавець змушений був з політичних причин їх пустити у вільне плавання за принципом "хто виживе, той виживе". Звичайно, це проблема, тому що з’являється певний негативний імідж", – розповідає Юрій Ганущак.

Не всі громади тепер радіють об’єднанню. Деякі з них, від 30 до 50, не були готові отримати одразу величезне навантаження. Для того, щоб відповідати рівню району, потрібно мати і фінанси, й відповідну інфраструктуру. Насправді, в багатьох місцях цього не має.

На думку Ткачука, зараз ситуація демонструє рівень управлінців, яких було обрано, їхні реальні показники роботи та досягнення. Відтепер доля реформи залежить від представників самоврядування та громадського середовища, яке здатне неабияк стимулювати процес децентралізації.

Три основні елементи реформи – просторовий, фінансовий і встановлення відповідальності – потрібно реалізовувати одночасно. Проблема в тому, що реформа не робиться комплексно, а це, в свою чергу, залежить від прийняття змін до Конституції.

Зробити правильно чи так, щоб працювало?

Наступна проблема реформи – адміністрування. Для цього необхідна синхронна робота всіх міністерств та відомств. На думку Юрія Ганущака, коли йдеться, наприклад, про межі – повіту, району чи округу – вони будуть "плавати" залежно від потреб міністерств, а хотілося б все одразу зробити гарно.

Він радить подивитися на децентралізацію також з інституціональної позиції: "Досвід всіх реформ в Україні каже так, що як тільки формалізується інституція – вважайте, що реформа "завалилася". І тому, всупереч здоровому глузду і досвіду інших країн, те, що в нас зараз зафіксовано, те, що ми зараз все робимо без чіткого визначення інституційного органу, – воно непогано йде. Дійсно, питання координації не настільки добре відпрацьоване, як хотілося б. Але воно працює".

Проте тут також є свої перестороги. Зокрема, Анатолій Ткачук вважає, що наразі важко сказати напевне, чи всі громади, які отримують фінансування, мають достатньо спроможностей для ефективного освоювання коштів. У багатьох випадках мова йде про відсутність достойних проектів. І якщо зараз буде продемонстрована неспроможність громади, то надалі буде значно важче довести необхідність субвенцій.

Роль політикуму

Політична проблема реформи децентралізації полягає в нестабільності уряду. Як людина, яка має досвід роботи в якості народного депутата, Юрій Ганущак може зробити власні висновки:

Якщо зараз змінюється уряд, то можуть виникнути труднощі. Тому що підуть люди, які були підготовлені до прийняття необхідних рішень. При цьому проблема буде і в Уряді, і у Верховній раді. Наразі голова Верховної ради розуміє проблематику, а хто буде наступним – я не знаю.

Експерт переконаний, що зараз профільний комітет очолює людина, яка не має відповідної підготовки, і належить до тієї партії, яка схильна до саботування реформи. Як приклад він наводить два зв’язаних законопроекти № 3638, № 3639, т.зв. закон "про олійну пляму". Голова профільного комітету протягом двох місяців знімає їх з розгляду.

"Це явний саботаж, – говорить Юрій Ганущак. – Якби стояло питання розгляду у Верховній Раді, це б можна було якось вирішувати. Але він не ставить його на розгляд в комітеті, хоча майже всі члени комітету є підписантами цих законопроектів і вони надзвичайно потрібні зараз для плавного вирішення питань формування нових спроможних громад".

Зараз для тих, хто протидіє реформуванню, основна ідея – показати, що уряд неспроможний на успіх жодної реформи. Навіть якщо цей успіх відчутний.

Секторальні проблеми

Урядовці бояться, що органи місцевого самоврядування не впораються з покладеними на них повноваженнями. З іншого боку, саме вони можуть бути найбільш ефективними, бо знаходяться найближче до виборців.

У нас ніхто не народився із розумінням того, як має відбуватися децентралізація. Всі звикли управляти, тобто приймати адміністративні рішення, а децентралізація передбачає створення регуляторних норм, за якими ти тільки контролюєш, чи орган місцевого самоврядування приймає законні рішення. Це достатньо важко – зробити такі регламентуючі норми, за яких порушення стає очевидним,
– коментує Юрій Іванович.

Крім того, деякі міністерства спотворюють саму суть децентралізації. Наприклад, Міністерство соціального захисту вважає, що можна децентралізувати все, що є на території. Пан Юрій розповідає цікаву історію: "Я задаю питання, чи виплати породіллям – це децентралізаційна функція? Кажуть, що так, бо породіллі живуть на території. Тоді питання дуже просте: чи має орган місцевого самоврядування хоч якісь можливості впливати на цей процес? Ні. Тоді це чисто централізована система".

Причиною може бути і в тому, що міністерства не хочуть платити за утримання відділів і управлінь, які здійснюють програми соціального захисту. До них належить пільговий проїзд, породіллі, пільги на оплату комунальних послуг. За ці речі відповідає держава, і місцеве самоврядування не має можливості регулювати відповідні програми.

Юрій Ганущак також говорить про некомпетентність керівництва Міністерства фінансів, яке, на його думку, не читало концепцію реформи місцевого самоврядування, де чітко написано, яким чином і кому передаються повноваження. Як приклад експерт наводить ситуацію з профтехучилищами. Визначено, що ПТУ належать до обласного рівня.

Натомість Мінфін передає їх до міст обласного значення. Це питання співрозмірності кошторисів навчальних закладів та можливостей реальних бюджетів. "Місто Дніпропетровськ – нема проблем. А у місті Хмільнику, який має 15 млн, ПТУ – 16 млн. Це прояв хаотичності прийняття рішень, яка, на превеликий жаль, поки що існує, бо профільного віце-прем’єра Мінфін не слухає".

Є ще один момент, який стосується розвитку об’єднаних громад. На думку Анатолія Ткачука, якщо раніше громада байдуже ставилася до залучення бізнесу, не дбала про інвестиційну складову життєдіяльності територіальної одиниці, в результаті вона не зможе вийти на середній рівень. У таких умовах вже не можна казати, що "Київ не дає грошей". Немає бізнесу – немає грошей, адже формування ресурсів відбувається на місцях.

Важливість виборів старост

Відповідно до закону, старости обираються в населених пунктах, які увійшли в новоутворені територіальні об’єднання. Вони стануть замінником сільській раді та виконавчому комітету, що припинили функціонування внаслідок такого об’єднання. І саме на старосту покладатиметься функція представлення інтересів мешканців у громаді. Тобто це людина, яка від імені мешканців, наприклад, села, братиме участь у підготовці бюджету, входитиме до виконавчого комітету тощо.

Юрій Іванович вважає такі вибори вкрай важливими: "Старости – це один з найголовніших інститутів, який передбачає найближчий зв’язок публічної влади і мешканців. Староста – це перше вікно у владу".

Зрештою, усі проблеми, які виникли в процесі змін, за бажання можна вирішити. І експерти переконані в тому, що децентралізація – вдячна реформа, приречена на успіх.

Читайте також: Децентралізація влади: які зміни чекають на простих українців