Очередь Евросоюза: как обойти ловушку единодушия в вопросе Украины

Это указание на готовность Брюсселя применять все имеющиеся правовые механизмы, чтобы обойти блокады, которые ставят отдельные столицы на пути украинского членства. При этом, Кошта возглавил усилия, чтобы добиться того, чтобы переговорные кластеры с Украиной можно было бы открывать с согласия квалифицированного большинства стран ЕС, а не только единодушно. Далее читайте в эксклюзивной колонке для 24 Канала.

Интересно Трамп нацелился на Россию

Это не только политический месседж, но и сигнал к поиску юридических механизмов, способных обойти национальные блокады. Ведь премьер-министр Венгрии Виктор Орбан уже заявил, что "никоим образом" не согласится на открытие переговорных кластеров для Украины.

Но как это возможно без изменения в учредительные договоры ЕС, что потребует ратификации во всех 27 государствах-членах, и что сейчас нереально?

В этом контексте Брюссель снова может вернуться к инструменту, который в теории может изменить правила игры, – passerelle clauses, или "мостиковых положений".

Что такое passerelle clauses, и как они работают?

Согласно статье 48(7) Договора о ЕС, эти положения позволяют менять процедуру принятия решений без формального изменения учредительных договоров. Механизм простой в логике, но сложный в политике:

• переход от единогласия к квалифицированному большинству в Совете ЕС в сферах, где обычно требуется единогласие. Квалифицированное большинство означает, что решение считается принятым, если за него проголосуют не менее 55% государств-членов (то есть не менее 15 из 27), и эти государства должны представлять не менее 65% населения ЕС;
• переход от специальной законодательной процедуры к обычной, где решающая роль принадлежит и Европейскому парламенту.

Таким образом, одно национальное вето может потерять свою "блокирующую" силу.

Но есть два ключевых момента.

1. Европейский совет должен сам единогласно принять решение о применении passerelle clause. То есть даже этот инструмент требует консенсуса на старте.
2. Национальные парламенты имеют шесть месяцев на возможное вето. А значит, политический риск остается высоким.

Особенно показательной является сфера общей внешней политики и политики безопасности. Статья 31 Договора о Европейском Союзе прямо устанавливает, что решения в этой сфере принимаются единогласно (пункт 1), но пункт 3 этой статьи позволяет Европейскому Совету единогласно принять решение о применении квалифицированного большинства и в других вопросах (кроме военных и оборонных).

Был ли этот инструмент использован ранее? Согласно исследованиям Европейского парламента и Европейской исследовательской службы (EPRS), после вступления в силу Лиссабонского договора (2009 год) ни одно из "мостиковых положений" не было активировано в своей современной форме.

Исследовательские центры, в частности Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), также отмечают, что как общие, так и специальные "мостиковые положения" остаются "спящим механизмом".

В то же время существует прецедент: в 2004 году один из предыдущих вариантов этого механизма был применен в сфере виз, миграции и свободы передвижения для перевода процедур от единодушия к квалифицированному большинству и со-решению (co-decision). Это было исключение, которое доказало, что правовые "мосты" возможны, когда есть политическая воля. Таким образом имеем парадокс: механизм существует на бумаге, но в реальности после Лиссабона не используется.

Как это может быть на практике для Украины?

С помощью этих "мостиковых положений", ЕС теоретически может открыть переговорные кластеры для Украины, используя квалифицированное большинство голосов, а не консенсус. Это лишит Орбана возможности самостоятельно блокировать процесс.

Впрочем, для этого нужно:

• убедить 27 государств (включая Орбана, в этом и парадокс) поддержать применение passerelle clauses;
• избежать вето со стороны любого национального парламента в шестимесячный срок.

Другими словами, механизм существует, но он требует политического единства. А именно его сегодня не хватает больше всего. Ситуация с Украиной показывает классическую дилемму ЕС: все признают стратегическую важность расширения, но не все готовы платить политическую цену. Одни правительства боятся внутренней реакции избирателей, другие не хотят терять инструмент шантажа, третьи ориентируются на компромиссы с Москвой.

Passerelle clauses выглядят как изящный правовой мостик, но он работает только тогда, когда над ним готовы пройти все вместе. Если же часть государств-членов остается в стороне, "мост зависает в воздухе".

Что же тогда делать?

Если passerelle clauses не будут задействованы, ЕС все равно имеет ряд гибких инструментов, проверенных практикой. Но ни один из них не дает идеальной замены единодушия в вопросе расширения ЕС: любой сценарий потребует от государств-членов политической воли и готовности брать на себя ответственность за судьбу расширения.

Читайте также ЕС готовит остановку "теневого флота" России в Балтийском море, – ОП

Некоторые эксперты предлагают, что открытие отдельных глав может быть оформлено как решение Еврокомиссии или Совета по квалифицированному большинству, если доказать, что это не политический акт расширения (то есть переход на новую стадию переговоров), а техническое выполнение требований соблюдения и согласования с acquis ЕС.

По сути, это "серая зона", но в условиях кризиса иногда нужно искать именно такие гибкие интерпретации.