Парламентско-президентская республика: плюсы, минусы и подводные камни

Недавно Евгений Брагар, нардеп из провластной парламентской фракции, посоветовал пенсионерке продать собаку элитной породы для того, чтобы оплатить коммунальные услуги.

Важно знать! Президент, Рада, Кабмин: кто за что отвечает

Дискуссия затянулась. Одни соглашались с тезисом Брагара, что государство не должно никого спасать, и пенсионерке следует самостоятельно решать свои проблемы. Другие сказали, что она платит налоги, а потому правительство должно ей помочь.

Президент Владимир Зеленский относится ко второй когорте. Он решил, что это именно та проблема, для решения которой нужно вмешаться лично, и поручил Кабмину разобраться с ситуацией.

Рыцарство президента в истории с бабушкой переоценить сложно. Но мы живем в парламентско-президентской республике, где президент официально может действовать только в пределах своих полномочий. И правительство имеет роскошь ожидать невмешательства в свою работу и быть независимым от президента.

Почему Украину называют парламентско-президентской республикой?

Вид республики зависит от того, кто формирует и возглавляет правительство. Если министров назначает парламент, то и республика парламентская. Если президент формирует или возглавляет правительство, или просто имеет значительные полномочия в исполнительной власти (например, создает министерства), то республика президентская. Если и парламент, и президент формируют правительство, президент имеет широкие полномочия в исполнительной власти, а глава правительства не самостоятельный, такая республика является смешанной – как, по идее, у нас.

Какие есть виды республик? / Графика Центра совместных действий

Парламентско-президентская республика – одна из многих смешанных форм правления, где преимущество в формировании правительства у парламента. Президент предлагает парламенту кандидата на должность премьер-министра, имеет широкие полномочия в исполнительной власти (например, влияет на назначение правительственных институтов), и может иметь в составе правительства нескольких своих министров.

Смешанные формы правления более характерны для слабых демократий, в которых еще до конца не определились, кто должен быть главным в семье – парламент или президент. Развитые демократические страны в основном либо парламентские – как Австрия или Германия, либо президентские, как США.

Каждая смешанная республика имеет особенности. Так, в Украине Верховная Рада имеет определяющее влияние на формирование правительства и его работу. Отдельно:

• назначает членов правительства, большинство которых предлагает премьер, и только двух – президент;
• по представлению премьера назначает глав правительственных институтов: Фонда государственного имущества, Антимонопольного комитета, Госкомтелерадио и других;
• утверждает программу Кабмина – короткий план действий правительства на время своего назначения;
• утверждает Государственный бюджет – смета деятельности правительства.

В свою очередь президент:

• вносит в парламент представление о назначении премьера, министра обороны и министра иностранных дел;
• назначает по представлению правительства глав местных государственных администраций – руководителей местных органов исполнительной власти;
• руководит дипломатией и войсками.

Как на практике работает разделение властей

Недостатки такого распределения полномочий можно определить сразу. Первое – правительство не является единственным, ибо его частями формируют премьер и президент. Второе – кабмин фактически отстранен от двух важнейших сфер государственной политики – национальной безопасности и внешних отношений.

На практике все значительно хуже, потому что распределение властей работает достаточно условно. Чуть ли не каждый орган государственной власти пытается перебрать функции другого органа или, еще хуже, наделить себя неконституционными или несвойственными полномочиями. И больше всего это касается президента.

Интересно: Отчет правительства: как эксперты оценивают работу Гончарука

Президент

Через пост президента страной пытаются управлять люди, которых никто не выбирал. Они имеют значительное влияние, хотя формально их должности не дают им никаких полномочий. Как правило, такие лица находятся на руководящих должностях в Офисе (Администрации) президента или являются его помощниками.

Во времена бывшего президента Леонида Кучмы в течение почти трех лет главой Администрации президента был Виктор Медведчук. Сергей Левочкин, Андрей Клюев и Андрей Портнов тоже возглавляли этот "вспомогательный орган" времен бывшего президента Виктора Януковича. Все они в свое время были официальными представителями бывших президентов и выступали от их имени, и до сих пор являются влиятельными политиками.

Сейчас ничего не изменилось. После президента Владимира Зеленского двумя самыми влиятельными людьми в Украине являются Андрей Богдан и Андрей Ермак, бывший и нынешний руководители Офиса президента. Андрей Богдан не боится публично критиковать министров, говорить, что протесты в Украине мешали переговорам в Нормандии и ссориться с бывшим секретарем СНБО. Андрей Ермак открыто говорит о намерении скоро провести выборы на оккупированных территориях, проводит собеседования с кандидатами в Кабмин, и именно у него адвокат президента США Рудольф Джулиани просит не трогать киевского мэра Виталия Кличко.

Этих людей никто не выбирал, но их действия и слова влияют на судьбу Украины, должностных лиц и граждан. Они не боятся перевыборов, дебатов или простых людей. Единственный, кто может на них повлиять – это президент. А их влияние на украинскую политику невозможно переоценить.

Во-вторых, все президенты правдами и неправдами пытаются увеличить свое влияние на исполнительную власть. Бывший президент Виктор Янукович с помощью Конституционного Суда вернул редакцию Конституции 1996 года и таким образом де-факто возглавил исполнительную власть. А Петр Порошенко решил назначать членов НКРЕКП и других регуляторов, хотя к ним не имеет никакого отношения.

Сегодня же ситуация лишь ухудшается. В ноябре прошлого года президент издал указ, которым определил 182 задачи для правительства, хотя такого делать не может. В конце января этого года президент провел совещание с участием премьера, министров и главы НКРЭКУ по тарифам на теплоснабжение, хотя полномочий в этой сфере также не имеет никаких.

А президент Зеленский решил, что будет назначать руководителей регуляторов, НАБУ и ГБР. Он внес в Верховную Раду соответствующий проект изменений в Конституцию. Конституционный Суд признал, что президент не может такого делать, ибо это не его сфера полномочий. Но это не помешало президенту уже назначить временно исполняющего обязанности главы ГБР и в дальнейшем назначить руководителя ГБР, несмотря на заключение Конституционного Суда.

В-третьих, президент всегда пытается влиять и на судебную власть. Так, в свое время предыдущий президент Виктор Ющенко ликвидировал Окружной административный суд города Киева, а потом сделал это еще раз. Виктор Янукович при своем президентстве не смог покорить Верховный Суд, поэтому создал кассационный суд, который рассматривал все дела вместо Верховного. Петр Порошенко назначил генпрокурором своего кума Юрия Луценко, для чего даже изменили профильный закон.

Сегодня же "генпрокурор – на 100% человек президента", что сразу ставит под сомнение беспристрастность генеральной прокуратуры. Решением генпрокурора Руслана Рябошапки способствовали плану президента по обмену пленными – заменили прокуроров по делу экс-беркутовцев. Сомнительно, что генеральный прокурор сам вдруг решил вмешаться в это дело.

Кабинет Министров

Основной проблемой исполнительной власти в Украине является чрезмерное влияние на нее президента. В случае ссоры между премьером и президентом, правительство просто потеряет влияние на местные государственные администрации, а вместе с этим значительную часть исполнительной власти на местах. Правительство станет недееспособным. Президент Зеленский своими инициативами хочет это только усложнить.

Например, Геннадий Москаль, бывший глава Закарпатской ОГА, не скрывает, что не воплощал в области никаких реформ, в том числе и образовательную. Если же взглянуть на карту децентрализации за 2019 год, то можно заметить, что в Закарпатской области за все время было создано всего шесть ОТГ, то есть реформа по децентрализации почти не осуществлялась.

Ознакомьтесь: Рада хочет снизить некоторые налоги: когда и как это повлияет на украинцев

Кабмин всегда в напряжении из-за наличия в своем составе двух президентских министров – обороны и внешних дел. Президент всегда контролирует их работу, назначает им заместителей и имеет значительные полномочия в их сферах. А в случае, если премьеру что-то не нравится, президентские министры просто саботируют свою работу и не сотрудничают с правительством. Премьер уволить их не может.

Поэтому неудивительно, что премьер-министр подает заявление об отставке не в парламент, как должен делать в соответствии с Конституцией, а президенту. Если премьер потеряет доверие Гаранта Конституции, то просто не сможет осуществлять свои полномочия.

Верховная Рада

Верховная Рада – единственный законодательный орган. Только на парламент гражданин может влиять напрямую – обращениями, встречами с депутатами, протестами у здания парламента или же голосом на выборах. При этом, украинский парламент на бумаге является сильным, может издавать обязательные к исполнению законы и формировать правительство.

Наибольшим недостатком парламента в такой системе является непонимание собственных сил и отсутствие единства. Это, наверное, проблема каждого коллективного органа, где нет персональной ответственности, и каждый при этом пытается перетянуть покрывало на себя. А потому неудивительно, что в случае противостояний с президентом парламент почти всегда проигрывает из-за внутренних конфликтов.

Из-за этого возникает и другая проблема – неумение контролировать работу правительства. Именно Верховная Рада может уволить все правительство или отдельного министра, и именно перед Верховной Радой должно отчитываться правительство каждую пятницу пленарной недели. Но на практике этот механизм работает плохо, а премьер может просто игнорировать вопросы нардепов.

Если же парламент осознает свою силу, а нардепы перестанут сознательно обесценивать свою работу, мы сможем увидеть его сильные стороны: публичность, законность и возможность сдержать других. Парламент никогда не сможет узурпировать власть, но и не позволит это сделать другим.

Какой выход из ситуации?

Решение проблем достаточно простое и сложное одновременно. Рано или поздно надо будет перестать делать вид, что нынешняя система разделения властей работает. Игры в разделение сфер влияния между правительством, парламентом и президентом, в которые играли все бывшие президенты и парламенты, должны закончиться. Должно быть четкое распределение полномочий, институции должны получить возможность действовать независимо и публично на благо страны. И путь к этому – парламентская республика.

Переход к парламентской республике будет трудным, поскольку требует ответственности как от народных депутатов, так и от граждан. Нардепы должны быть ответственными, честными и публичными. Но контролировать их должен именно рядовой избиратель – следить за работой, посещаемостью, соблюдением депутатами своих обещаний и вообще быть политически активным. В случае неудовлетворительной работы парламента граждане должны критиковать парламент, протестовать и на следующих выборах поддерживать других кандидатов.

Зато мы можем получить эффективный государственный аппарат, где все зависит не от воли одного выдающегося лица, а от профессиональных взаимозаменяемых людей. При желании и очень тяжелой работе можно построить систему власти, похожую на Великобританию или Германию, где парламент контролирует правительство, все является публичным.

Более того, сильный парламент никогда не сможет узурпировать власть, и не позволит этого сделать другим. Ради такого нам стоит найти в себе силы, изменить форму правления, чтобы хотя бы снизить вероятность революций для свержения узурпаторов.

Автор: Олег Савычук, аналитик Центра совместных действий

Читайте также: Проваленные обещания: кто из министров хуже всего выполнил поставленные задачи