Федоров обвинил Сирского в блокировании инициатив Министерства обороны. Сырский в ответ призвал сосредоточиться на войне и защитил свою роль в командовании Вооруженными силами. Президент признал, что стороны не смогли найти взаимопонимание и без его посредничества не были готовы к эффективному взаимодействию. Решение об отставке министра вызвало протесты в городах Украины, поскольку часть общества увидела в нем угрозу для технологических и управленческих реформ в оборонном секторе. Подробнее читайте в эксклюзивной колонке для 24 Канала.
Но главная проблема заключается даже не в том, кто был прав в этом конфликте. Проблема в том, что противоречие между двумя ключевыми центрами оборонного управления превратилось в личное противостояние, которое государство не смогло урегулировать с помощью понятных институциональных механизмов. Собственно, именно для этого в демократических государствах существует система гражданского контроля над вооруженными силами.
Гражданский контроль и почему он важен
Когда в Украине говорят о гражданском контроле, его часто сводят к простой формуле – военные должны подчиняться гражданской власти. Формально это правильно. Однако остается главный вопрос: какой именно гражданской власти?
Гражданский контроль не означает, что президент лично руководит генералами, закупками, реформами и распределением ресурсов. Это скорее президентский контроль, чем демократический гражданский контроль.
В классическом понимании контроль над вооруженными силами осуществляется через целую систему институтов.
Президент определяет стратегические цели.
Правительство обеспечивает их ресурсами.
Гражданский министр формирует оборонную политику.
Военное командование дает профессиональные рекомендации и проводит операции.
Парламент утверждает бюджет, формирует правительство и контролирует его деятельность.
Аудиторские, антикоррупционные и судебные органы обеспечивают законность и подотчетность.
Рассматривая формулы реализации этого функционального распределения, уместно обратиться к нашему стратегическому приоритету – к практике НАТО. Альянс, в свою очередь, не устанавливает для государств-членов единой организационной схемы. В США, Великобритании, Польше или Германии по-разному построены отношения между главой государства, министром обороны и военным командованием. Но Альянс определяет общие принципы: демократический гражданский контроль, четкое распределение полномочий, парламентский надзор, прозрачность управления ресурсами и ответственность оборонных институтов.
План действий НАТО по развитию оборонных институтов прямо требует установления эффективных и прозрачных механизмов демократического контроля и законодательного определения ролей ключевых органов исполнительной и законодательной власти. План действий по членству также называет надлежащий демократический и гражданский контроль над вооруженными силами одним из базовых условий евроатлантической интеграции.
То есть вступление в НАТО начинается не с перехода на определенный калибр вооружения или выполнения других так называемых "стандартов". Он начинается с институциональной способности гражданских властей формировать оборонную политику, военных – профессионально выполнять задачи, а парламента – контролировать обе стороны.
Украинская модель на бумаге выглядит вполне евроатлантической
И здесь возникает основная интрига, которая и вызвала системное противостояние последних месяцев. Формально украинское законодательство довольно четко разграничивает функции основных органов оборонного управления. Президент является верховным главнокомандующим, осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны, возглавляет СНБО, назначает высшее военное командование и представляет в Верховную Раду кандидатуру министра обороны.
Президент должен определять политическую цель войны, стратегические приоритеты государства, международные обязательства и приемлемый уровень риска. Он должен быть стратегическим руководителем и окончательным арбитром в критических вопросах. Однако эта роль не предполагает повседневного ручного управления Министерством обороны и военным командованием.
Кабинет Министров, в соответствии с Конституцией, является высшим органом исполнительной власти. Он отвечает за обороноспособность, государственные финансы, промышленность, мобилизацию, энергетику, логистику и международную помощь. Кабинет Министров подконтролен и подотчетен Верховной Раде. Это имеет принципиальное значение.
Современная война ведется не Генеральным штабом в отрыве от государства. Она требует экономики, технологий, бюджета, образования, дипломатии, социальной политики и промышленного производства. Поэтому оборона является частью правительственной политики, а не закрытой президентско-военной вертикалью.
Министерство обороны является центральным органом исполнительной власти и военного управления. Министр обороны отвечает за формирование государственной политики в сфере обороны, оборонное планирование, управление ресурсами, кадровую политику, развитие Вооруженных сил и эффективное использование оборонных ресурсов. Закон прямо предусматривает, что министр осуществляет военно-политическое и административное руководство ВСУ, в частности через главнокомандующего. Министр назначается Верховной Радой по представлению президента и подотчетен парламенту.
Главнокомандующий отвечает за боеготовность войск, непосредственное военное руководство и применение Вооруженных сил. Он подчиняется президенту и министру обороны и подотчетен им в вопросах достижения военно-стратегических целей. Генеральный штаб является главным органом военного управления. Он планирует оборону государства, готовит стратегические планы применения Вооруженных сил, определяет необходимые возможности и потребности в ресурсах. В особый период Генеральный штаб выполняет функции стратегического руководства силами обороны.
На нормативном уровне логика вполне понятна. Но проблема начинается там, где формальность сталкивается с реальной политической практикой.
Президент стал личным арбитром системы
Украинская система оборонного управления все больше концентрируется вокруг президента. В условиях полномасштабной войны это в значительной степени было естественным. Государству требовались быстрые решения, единый центр коммуникации и способность координировать огромное количество гражданских и военных структур. Однако временная концентрация управления постепенно может стать постоянной моделью.
Если министр обороны и главнокомандующий не могут разрешить принципиальное противоречие без личного вмешательства президента, это означает, что между ними фактически отсутствует действенный институциональный механизм взаимодействия. Вместо устоявшегося процесса мы получаем две вертикали. Одна ведет от министра через правительственные и административные структуры. Другая ведет от военного командования непосредственно к верховному главнокомандующему.
Двойное подчинение главнокомандующего президенту и министру обороны предусмотрено законом. Оно должно было создавать баланс между стратегическим руководством президента и гражданским управлением Министерства обороны. Но без четкой процедуры разрешения конфликтов такой баланс превращается в конкуренцию вертикалей.
В такой системе Минобороны рискует постепенно превратиться в орган закупок, финансирования и обеспечения. В то же время военное командование может получить возможность блокировать управленческие или технологические изменения благодаря прямому доступу к президенту. Сам президент становится ежедневным диспетчером между министерством и генералами.
Это плохая модель даже при условии, что все ее участники имеют благие намерения. Она зависит от личных отношений, а не от правил. Она также размывает ответственность. Когда решение удачное, каждый может считать его своим. Когда оно проваливается, сложно установить, кто именно его принял, кто возражал и кто должен был контролировать его выполнение.
Граница между гражданским и военным управлением проходит не между "политиками" и "профессионалами". Обе стороны имеют свою профессиональную сферу. Генеральный штаб должен определять военные потребности, предлагать варианты операций, оценивать риски и объяснять, какие силы и ресурсы необходимы для достижения поставленных целей. Политическое руководство должно решать, какие цели являются приоритетными, сколько ресурсов государство может выделить и какой риск готово принять.
Военное командование должно обладать значительной автономией в планировании и проведении операций. Министр обороны не должен определять, где размещать подразделения или какими тактическими способами выполнять боевые задачи. Однако военная автономия не означает права генералов самостоятельно определять государственную политику, распределять все ресурсы, блокировать утвержденные реформы или уклоняться от внешнего контроля.
Особенно опасно, когда одна система одновременно определяет потребность, устанавливает технические требования, контролирует допуск новой технологии, распределяет ее между войсками и оценивает собственную эффективность. Такая конструкция естественным образом склонна воспроизводить привычные решения и отвергать инновации, угрожающие устоявшимся процедурам или властным позициям.
Министерство обороны, напротив, должно преобразовывать военные потребности в программы развития, решения о закупках, промышленные заказы и кадровые реформы. Оно должно оценивать не тактические решения командиров, а эффективность использования ресурсов и соответствие структуры вооруженных сил государственной оборонной политике.
В Великобритании начальник штаба обороны (Chief of the Defence Staff) является профессиональным руководителем вооруженных сил и главным военным советником правительства. В то же время общая ответственность за Министерство обороны, политику и использование ресурсов лежит на гражданском министре, подотчетном парламенту.
В Польше министр национальной обороны руководит министерством и вооруженными силами при содействии начальника Генерального штаба и гражданских должностных лиц. Отдельные командования отвечают за подготовку сил и их оперативное применение, но остаются в системе гражданского Министерства национальной обороны.
Разные государства используют разные структуры. Общей остается логика: генерал советует и командует, гражданский министр определяет политику и управляет ресурсами, а парламент контролирует всю систему.
Парламент исчез из процесса управления обороной
Самая большая проблема Украины касается даже не отношений между министром и главнокомандующим, а фактического отстранения Верховной Рады от формирования правительства и контроля над сектором обороны. Согласно Конституции, именно парламент назначает министра обороны, утверждает государственный бюджет, контролирует Кабинет Министров и определяет основы внутренней и внешней политики. Правительство подконтрольно и подотчетно парламенту.
Закон "О национальной безопасности Украины" предусматривает парламентский контроль за реализацией стратегий, государственных программ, использованием ресурсов и деятельностью органов сектора безопасности. Верховная Рада может создавать специальные и следственные комиссии для рассмотрения вопросов, представляющих общественный интерес.
Но парламент все чаще выступает в качестве органа, который лишь утверждает уже принятые кадровые решения. Он не является местом, где ведется содержательная дискуссия об оборонной политике, причинах конфликтов, результатах реформ или ответственности должностных лиц. Война не является достаточным оправданием такой пассивности. Верховная Рада может проводить закрытые заседания, комитетские слушания и заслушивать должностных лиц без разглашения военной тайны. Секретность определяет форму контроля, но не отменяет его содержание.
Европейские демократии разработали различные инструменты парламентского надзора. В Германии, например, действует специальный уполномоченный Бундестага по делам вооруженных сил, который помогает парламенту контролировать Бундесвер, проверяет соблюдение прав военнослужащих и представляет парламенту ежегодные отчеты.
Украине, конечно, не нужно копировать немецкую модель. Но принцип остается важным: армия не может быть закрытой корпорацией, а президент не может быть единственным гражданским институтом, имеющим реальное влияние на военное командование.
В условиях большой войны Штаб верховного главнокомандующего является необходимым механизмом стратегической координации. Он объединяет политическое руководство, военных, разведку, правительство и другие элементы сектора безопасности. Однако Ставка не должна постепенно вытеснять Кабинет Министров, Министерство обороны, СНБО и парламент.
Координация войны и повседневное управление государством – это разные функции. Ставка должна определять стратегические приоритеты, рассматривать военные варианты и согласовывать действия различных составляющих сил обороны. Он не должен становиться неформальным кадровым органом, центром закупок или местом, где окончательно решаются все вопросы оборонной политики.
Что шире становится круг решений, переходящих в закрытый контур Ставки, тем слабее становится ответственность правительства и тем меньше способность парламента контролировать выполнение политики. В результате система может оставаться эффективной до тех пор, пока действуют личные договоренности. Но она становится чрезвычайно уязвимой во время конфликтов между отдельными руководителями.
Коррупция и неэффективное управление представляют собой военные угрозы
Отдельной частью гражданского контроля является контроль над оборонными ресурсами. В военное время общественная дискуссия часто противопоставляются эффективность и антикоррупционные процедуры. Мол, контроль замедляет закупки, а скорость требует большей закрытости. В документах НАТО такая логика прямо опровергается.
Политика Building Integrity определяет коррупцию и неэффективное управление как вызовы безопасности. Они снижают оперативную эффективность, подрывают доверие к оборонным институтам и ослабляют верховенство права. Соответственно, прозрачность, подотчетность и добросовестность являются элементами обороноспособности.
Поэтому независимый антикоррупционный и управленческий аудит Министерства обороны не следует воспринимать как наказание конкретного министра. Он должен быть нормальным механизмом смены руководства и передачи ответственности.
Аудит должен дать ответы на несколько принципиальных вопросов:
Какие программы продемонстрировали эффективность?
Какие решения были заблокированы и на каких основаниях?
Где возникли конфликты между военными потребностями и управлением ресурсами?
Какие реформы должны быть продолжены независимо от фамилии министра?
Какие должностные лица несут ответственность за невыполнение утвержденных решений?
Без такого анализа каждая смена министра будет означать риск начать реформирование системы заново.
Что должно измениться независимо от фамилий
Нынешний кризис мог бы стать поводом для институциональной перезагрузки, а не только для замены одних руководителей другими. Прежде всего государство должно четко зафиксировать и соблюдать распределение функций. Президент определяет стратегические цели и политические рамки. Кабмин отвечает за общегосударственную реализацию оборонной политики. Министр обороны формирует политику, управляет ресурсами, закупками, кадровыми реформами и развитием потенциала. Главнокомандующий отвечает за военное руководство, боеготовность войск и применение сил. Генеральный штаб планирует операции и определяет военные потребности. Парламент формирует правительство, выделяет ресурсы и контролирует результаты.
Необходима также формализованная процедура урегулирования разногласий между министром обороны и главнокомандующим. Военные возражения, альтернативные предложения и окончательное решение должны фиксироваться документально. Генералы не должны получать неформальное право вето на законную гражданскую политику. Гражданские руководители не должны игнорировать профессиональные военные оценки или вмешиваться в тактическое командование.
Парламентский комитет по вопросам национальной безопасности, обороны и разведки должен регулярно проводить закрытые слушания с участием министра обороны, главнокомандующего, начальника Генерального штаба и руководителей закупочных органов. Парламент должен контролировать не тактические операции, а политику, ресурсы, результаты и ответственность.
Необходимо также разделить определение военных потребностей, закупку, испытания, приемку продукции и оценку ее боевой эффективности. Одна структура не может одновременно быть заказчиком, контролером и окончательным судьей собственной работы.
Наконец, смена руководства Министерства обороны должна сопровождаться независимым аудитом и публичными гарантиями непрерывности эффективных реформ.
Евроатлантическая интеграция начинается с институтов
Украинская проблема заключается не в отсутствии правильных законов. Закон "О национальной безопасности Украины" в значительной степени уже построен по евроатлантической логике. Он разграничивает политическое, административное и военное руководство, устанавливает гражданский контроль и определяет роль парламента. Но мы в очередной раз столкнулись с дилеммой разрыва между нормативной конструкцией и реальной политической практикой.
На бумаге парламент контролирует правительство – на практике он часто просто утверждает готовые решения. На бумаге министр обороны осуществляет военно-политическое и административное руководство – на практике его возможности могут зависеть от личных отношений с главнокомандующим и президентом. На бумаге правительство является высшим органом исполнительной власти – на практике значительная часть управления обороной переходит в президентскую вертикаль и закрытые координационные механизмы. В этом и заключается главный вызов нынешнего кризиса.
Украина движется к НАТО, пусть и сталкиваясь с политическими вызовами самого Альянса. Однако совместимость с Альянсом измеряется не только оружием, связью или военной доктриной. Она измеряется способностью государства разграничить политическую ответственность и военный профессионализм, защитить армию от партийной политики, а общество – от неконтролируемой военной и президентской власти.
Война требует единства командования. Но единство командования не означает концентрации всей власти в одном центре. Сильная оборонная система строится тогда, когда президент, правительство, парламент, Министерство обороны и военное командование выполняют свои функции, контролируют и уравновешивают друг друга.