Федоров звинуватив Сирського у блокуванні ініціатив Міністерства оборони. Сирський у відповідь закликав зосередитися на війні та захистив власну роль у командуванні Збройними силами. Президент визнав, що сторони не змогли знайти порозуміння і без його модерації не були готові до ефективної взаємодії. Рішення про зміну міністра викликало протести по містах України, оскільки частина суспільства побачила в ньому ризик для технологічних та управлінських реформ у секторі оборони. Детальніше читайте в ексклюзивній колонці для 24 Каналу.
Але головна проблема полягає навіть не в тому, хто був правий у цьому конфлікті. Проблема в тому, що суперечність між двома ключовими центрами оборонного управління перетворилася на персональне протистояння, яке держава не змогла врегулювати через зрозумілі інституційні механізми. Власне, саме для цього в демократичних державах існує система цивільного контролю над військовими.
Цивільний контроль та чому він важливий
Коли в Україні говорять про цивільний контроль, його часто зводять до простої формули – військові мають підпорядковуватися цивільній владі. Формально це правильно. Проте залишається головне питання: якій саме цивільній владі?
Цивільний контроль не означає, що президент особисто керує генералами, закупівлями, реформами та розподілом ресурсів. Це радше президентський контроль, ніж демократичний цивільний контроль.
У класичному розумінні контроль над військовою організацією здійснюється через цілу систему інституцій.
Президент визначає стратегічні цілі.
Уряд забезпечує їх ресурсами.
Цивільний міністр формує оборонну політику.
Військове командування надає професійні рекомендації та проводить операції.
Парламент затверджує бюджет, формує уряд і контролює його діяльність.
Аудиторські, антикорупційні та судові органи забезпечують законність і підзвітність.
Дивлячись на формули втілення цього функціонального розподілу доречно звернутися до нашого стратегічного пріоритету – до практики НАТО. Альянс, своєю чергою, не встановлює для держав-членів єдиної організаційної схеми. У США, Великій Британії, Польщі чи Німеччині по-різному побудовані відносини між главою держави, міністром оборони та військовим командуванням. Але Альянс визначає спільні принципи: демократичний цивільний контроль, чіткий розподіл повноважень, парламентський нагляд, прозорість ресурсного управління та відповідальність оборонних інституцій.
План дій НАТО з розбудови оборонних інституцій прямо вимагає встановлення ефективних і прозорих механізмів демократичного контролю та законодавчого визначення ролей ключових органів виконавчої і законодавчої влади. План дій щодо членства також називає належний демократичний та цивільний контроль над збройними силами однією з базових умов євроатлантичної інтеграції.
Тобто вступ до НАТО починається не з переходу на певний калібр озброєння чи виконання інших так званих "стандартів". Він починається з інституційної спроможності цивільної влади формувати оборонну політику, військових – професійно виконувати завдання, а парламенту – контролювати обидві сторони.
Українська модель на папері виглядає цілком євроатлантичною
І тут виникає основна інтрига, котра й спричинила системне протистояння останніх місяців. Формально, українське законодавство доволі чітко розмежовує функції основних органів оборонного управління. Президент є верховним головнокомандувачем, здійснює керівництво у сферах національної безпеки й оборони, очолює РНБО, призначає вище військове командування та вносить до Верховної Ради кандидатуру міністра оборони.
Президент має визначати політичну мету війни, стратегічні пріоритети держави, міжнародні зобов'язання і прийнятний рівень ризику. Він має бути стратегічним керівником та остаточним арбітром у критичних питаннях. Проте ця роль не передбачає щоденного ручного управління Міністерством оборони та військовим командуванням.
Кабінет Міністрів, відповідно до Конституції, є вищим органом виконавчої влади. Він відповідає за обороноздатність, державні фінанси, промисловість, мобілізацію, енергетику, логістику та міжнародну допомогу. Кабінет Міністрів підконтрольний і підзвітний Верховній Раді. Це має принципове значення.
Сучасна війна ведеться не Генеральним штабом окремо від держави. Вона потребує економіки, технологій, бюджету, освіти, дипломатії, соціальної політики та промислового виробництва. Тому оборона є частиною урядової політики, а не закритою президентсько-військовою вертикаллю.
Міністерство оборони є центральним органом виконавчої влади та військового управління. Міністр оборони відповідає за формування державної політики у сфері оборони, оборонне планування, управління ресурсами, кадрову політику, розвиток Збройних сил та ефективне використання оборонних ресурсів. Закон прямо передбачає, що міністр здійснює військово-політичне й адміністративне керівництво ЗСУ, зокрема через головнокомандувача. Міністр призначається Верховною Радою за поданням президента та є підзвітним парламенту.
Головнокомандувач відповідає за готовність військ, безпосереднє військове керівництво та застосування Збройних сил. Він підпорядковується президенту і міністру оборони та підзвітний їм щодо досягнення воєнно-стратегічних цілей. Генеральний штаб є головним органом військового управління. Він планує оборону держави, готує стратегічні плани застосування Збройних сил, визначає необхідні спроможності та потреби у ресурсах. В особливий період Генеральний штаб виконує функції стратегічного керівництва силами оборони.
На нормативному рівні логіка достатньо зрозуміла. Але проблема починається там, де формальність зустрічається з реальною політичною практикою.
Президент став персональним арбітром системи
Українська система оборонного управління дедалі більше концентрується навколо президента. В умовах повномасштабної війни це значною мірою було природним. Держава потребувала швидких рішень, єдиного центру комунікації та здатності координувати величезну кількість цивільних і військових структур. Однак тимчасова концентрація управління поступово може стати постійною моделлю.
Якщо міністр оборони і головнокомандувач не можуть вирішити принципову суперечність без особистого втручання президента, це означає, що між ними фактично немає дієвого інституційного механізму взаємодії. Замість усталеного процесу ми отримуємо дві вертикалі. Одна веде від міністра через урядові й адміністративні структури. Інша веде від військового командування безпосередньо до верховного головнокомандувача.
Подвійне підпорядкування головнокомандувача президенту і міністру оборони передбачене законом. Воно мало створювати баланс між стратегічним керівництвом президента та цивільним управлінням Міністерства оборони. Але без чіткої процедури вирішення конфліктів такий баланс перетворюється на конкуренцію вертикалей.
У такій системі Міноборони ризикує поступово перетворитися на орган закупівель, фінансування та забезпечення. Військове командування водночас може отримати можливість блокувати управлінські чи технологічні зміни через прямий доступ до президента. Сам президент стає щоденним диспетчером між міністерством і генералами.
Це погана модель навіть за умови, що всі її учасники мають добрі наміри. Вона залежить від персональних відносин, а не від правил. Вона також розмиває відповідальність. Коли рішення успішне, кожен може вважати його своїм. Коли воно провалюється, складно встановити, хто саме його ухвалив, хто заперечував і хто мав контролювати виконання.
Межа між цивільним та військовим управлінням проходить не між "політиками" і "професіоналами". Обидві сторони мають власну професійну сферу. Генеральний штаб повинен визначати військові потреби, пропонувати варіанти операцій, оцінювати ризики та пояснювати, які сили і ресурси потрібні для досягнення поставлених цілей. Політичне керівництво має вирішувати, які цілі є пріоритетними, скільки ресурсів держава може виділити та який ризик готова прийняти.
Військове командування повинно мати значну автономію у плануванні та проведенні операцій. Міністр оборони не має визначати, де розміщувати підрозділи або якими тактичними способами виконувати бойове завдання. Проте військова автономія не означає права генералів самостійно визначати державну політику, розподіляти всі ресурси, блокувати затверджені реформи або уникати зовнішнього контролю.
Особливо небезпечно, коли одна система одночасно визначає потребу, встановлює технічні вимоги, контролює допуск нової технології, розподіляє її між військами та оцінює власну ефективність. Така конструкція природно схильна відтворювати звичні рішення і відкидати інновації, які загрожують усталеним процедурам чи владним позиціям.
Міністерство оборони, навпаки, повинно переводити військові потреби у програми розвитку, закупівельні рішення, промислові замовлення та кадрові реформи. Воно має оцінювати не тактичні рішення командирів, а ефективність використання ресурсів і відповідність структури війська державній оборонній політиці.
У Великій Британії Chief of the Defence Staff є професійним керівником збройних сил і головним військовим радником уряду. Водночас загальна відповідальність за Міністерство оборони, політику та використання ресурсів належить цивільному міністру, який є підзвітним парламенту.
У Польщі міністр національної оборони керує міністерством і збройними силами за допомогою начальника Генерального штабу та цивільних посадовців. Окремі командування відповідають за підготовку сил і їх оперативне застосування, але залишаються в системі цивільного Міністерства національної оборони.
Різні держави використовують різні структури. Спільною залишається логіка: генерал радить і командує, цивільний міністр визначає політику та управляє ресурсами, а парламент контролює всю систему.
Парламент зник із процесу оборонного управління
Найбільша українська проблема стосується навіть не відносин між міністром і головнокомандувачем, а у фактичному усуненні Верховної Ради від урядотворення та контролю за сектором оборони. За Конституцією саме парламент призначає міністра оборони, затверджує державний бюджет, контролює Кабінет Міністрів і визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики. Уряд підконтрольний та підзвітний парламенту.
Закон "Про національну безпеку України" передбачає парламентський контроль за реалізацією стратегій, державних програм, використанням ресурсів і діяльністю органів сектору безпеки. Верховна Рада може створювати спеціальні та слідчі комісії для розгляду питань, що становлять суспільний інтерес.
Але парламент дедалі частіше виступає органом, який підтверджує вже ухвалені кадрові рішення. Він не є місцем, де відбувається змістовна дискусія про оборонну політику, причини конфліктів, результати реформ чи відповідальність посадовців. Війна не є достатнім виправданням такої пасивності. Верховна Рада може проводити закриті засідання, комітетські слухання та заслуховувати посадовців без розголошення військової таємниці. Секретність визначає форму контролю, але не скасовує його зміст.
Європейські демократії виробили різні інструменти парламентського нагляду. У Німеччині, наприклад, діє спеціальний Уповноважений Бундестагу у справах збройних сил, який допомагає парламенту контролювати Бундесвер, перевіряє дотримання прав військовослужбовців та подає парламенту щорічні звіти.
Україні звісно не потрібно копіювати німецьку модель. Але принцип залишається важливим: армія не може бути закритою корпорацією, а президент не може бути єдиною цивільною інституцією, яка має реальний вплив на військове командування.
В умовах великої війни Ставка верховного головнокомандувача є необхідним механізмом стратегічної координації. Вона поєднує політичне керівництво, військових, розвідку, уряд та інші елементи сектору безпеки. Однак Ставка не повинна поступово підміняти Кабінет Міністрів, Міністерство оборони, РНБО та парламент.
Координація війни і щоденне управління державою є різними функціями. Ставка має визначати стратегічні пріоритети, розглядати військові варіанти та узгоджувати дії різних складових сил оборони. Вона не повинна ставати неформальним кадровим органом, центром закупівель або місцем, де остаточно вирішуються всі питання оборонної політики.
Що ширшим стає коло рішень, які переміщуються до закритого контуру Ставки, то слабшою стає відповідальність уряду і то меншою є здатність парламенту контролювати виконання політики. У результаті система може залишатися ефективною доти, доки працюють персональні домовленості. Але вона стає надзвичайно вразливою під час конфліктів між окремими керівниками.
Корупція та погане управління є військовими загрозами
Окремою частиною цивільного контролю є контроль за оборонними ресурсами. У воєнний час суспільна дискусія часто протиставляє ефективність і антикорупційні процедури. Мовляв, контроль уповільнює закупівлі, а швидкість вимагає більшої закритості. У документах НАТО така логіка прямо заперечується.
Політика Building Integrity визначає корупцію і погане врядування як безпекові виклики. Вони зменшують оперативну ефективність, руйнують довіру до оборонних інституцій і послаблюють верховенство права. Відповідно, прозорість, підзвітність та доброчесність є елементами обороноздатності.
Тому незалежний антикорупційний та управлінський аудит Міністерства оборони не варто сприймати як покарання конкретного міністра. Він має бути нормальним механізмом зміни керівництва та передачі відповідальності.
Аудит повинен відповісти на кілька принципових питань:
Які програми продемонстрували ефективність?
Які рішення були заблоковані і на яких підставах?
Де виникли конфлікти між військовими потребами та ресурсним управлінням?
Які реформи мають бути продовжені незалежно від прізвища міністра?
Які посадовці несуть відповідальність за невиконання затверджених рішень?
Без такого аналізу кожна зміна міністра означатиме ризик почати реформування системи заново.
Що має змінитися безвідносно до прізвищ
Нинішня криза могла б стати приводом для інституційного перезавантаження, а не тільки для заміни одних керівників іншими. Передусім держава має чітко зафіксувати і дотримуватися розподілу функцій. Президент визначає стратегічні цілі та політичні обмеження. Кабмін відповідає за загальнодержавну реалізацію оборонної політики. Міністр оборони формує політику, керує ресурсами, закупівлями, кадровими реформами та розвитком спроможностей. Головнокомандувач відповідає за військову пораду, готовність військ і застосування сил. Генеральний штаб планує операції та визначає військові потреби. Парламент формує уряд, виділяє ресурси і контролює результат.
Потрібна також формалізована процедура вирішення розбіжностей між міністром оборони і головнокомандувачем. Військові заперечення, альтернативні пропозиції та остаточне рішення мають фіксуватися документально. Генерали не повинні отримувати неформальне право вето на законну цивільну політику. Цивільні керівники не повинні ігнорувати професійні військові оцінки або втручатися в тактичне командування.
Парламентський комітет із питань національної безпеки, оборони та розвідки повинен регулярно проводити закриті слухання за участю міністра оборони, головнокомандувача, начальника Генерального штабу та керівників закупівельних органів. Парламент має контролювати не тактичні операції, а політику, ресурси, результати і відповідальність.
Необхідно також розділити визначення військової потреби, закупівлю, випробування, приймання продукції та оцінювання її бойової ефективності. Одна структура не може бути одночасно замовником, контролером і остаточним суддею власної роботи.
Нарешті, зміна керівництва Міністерства оборони має супроводжуватися незалежним аудитом і публічними гарантіями безперервності ефективних реформ.
Євроатлантична інтеграція починається з інституцій
Українська проблема полягає не у відсутності правильних законів. Закон "Про національну безпеку України" значною мірою вже побудований за євроатлантичною логікою. Він розмежовує політичне, адміністративне та військове керівництво, встановлює цивільний контроль і визначає роль парламенту. Але ми вчергове зіткнулися із дилемою відстані між нормативною конструкцією та реальною політичною практикою.
На папері парламент контролює уряд – на практиці він часто просто затверджує готові рішення. На папері міністр оборони здійснює військово-політичне та адміністративне керівництво – на практиці його можливості можуть залежати від персональних відносин із головнокомандувачем і президентом. На папері уряд є вищим органом виконавчої влади – на практиці значна частина оборонного управління переміщується до президентської вертикалі та закритих координаційних механізмів. Це і є головний виклик нинішньої кризи.
Україна йде до НАТО, нехай із політичними викликами самого Альянсу. Проте сумісність з Альянсом вимірюється не тільки зброєю, зв'язком чи військовою доктриною. Вона вимірюється спроможністю держави розмежувати політичну відповідальність і військову професійність, захистити армію від партійної політики, а суспільство – від неконтрольованої військової та президентської влади.
Війна потребує єдності командування. Але єдність командування не означає концентрації всієї влади в одному центрі. Сильна оборонна система будується тоді, коли президент, уряд, парламент, Міністерство оборони та військове командування виконують власні функції, контролюють і врівноважують одне одного.