Санкционный реванш демократов: Конгресс заставит Трампа отчитаться за уступки России

На первый взгляд, не так уж и много. Президент может блокировать новые законы. Однако в американской политической системе существует другой, гораздо более интересный механизм: Конгресс не обязательно способен заставить президента ввести санкции, но может существенно затруднить их ослабление. И дело не только в законах. Но и в чиновниках, которые эти решения выполняют. Об этом пишет Максим Гардус.

Что Конгресс может сделать с санкциями?

Конгресс принимает законы, устанавливает ограничения и определяет санкционные полномочия. Президент и подчиненные ему ведомства обеспечивают их выполнение (implementation) и принудительное применение (enforcement).

Ключевое учреждение здесь – OFAC (Office of Foreign Assets Control, Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США). Именно оно ведет санкционные списки, выдает лицензии и контролирует соблюдение финансовых ограничений.

18 сентября Трамп подписал " "закон Грема" ", что мы так ждали в Украине и что предусматривает дополнительные санкции против российского энергетического сектора, "теневого флота", а также вторичные пошлины в отношении крупнейших покупателей российских энергоносителей. Но 16 октября наступило разочарование – президент воспользовался предусмотренным самим законом механизмом waiver (временное освобождение от применения определенных санкционных требований) и фактически приостановил введение ключевых новых ограничений. Обоснование – необходимость не препятствовать мирным переговорам.

Может ли Конгресс отменить это решение? Теоретически он способен принять новый закон, сужающий президентские полномочия. На практике я уверен, что Трамп наложит на него вето. Для его преодоления требуются 2/3 голосов в каждой палате. Однако у американского парламента есть мощный инструмент – congressional oversight (парламентский контроль над исполнительной властью). Комитеты могут проводить расследования, запрашивать документы, вызывать должностных лиц и применять subpoena – юридически обязательные повестки для дачи показаний или предоставления материалов. И именно здесь начинается самое интересное.

Что прогнозируют американские эксперты?

Юристы вашингтонской фирмы Covington & Burling еще 20 октября прогнозировали: в случае победы демократов они будут пытаться законодательно оспаривать санкционную политику Трампа.

Самый интересный для санкционной тематики анализ опубликовали 10 августа Филип Лак и Брэд Спичер из Center for Strategic and International Studies (CSIS). Они объясняют суть проблемы: законодательное закрепление санкций (кодификация) не гарантирует их эффективного исполнения, если администрация не заинтересована в этом.

Авторы предлагают три механизма: ежеквартальную отчетность о борьбе с обходом санкций, подробное обоснование президентских исключений и регулярное сравнение американских санкционных списков с британскими и европейскими.

Логика проста: если нельзя заставить администрацию действовать, можно заставить ее объяснять бездействие.

Три потенциальных расследования

Во-первых, речь идет о возможном расследовании Конгрессом дизельного соглашения с Россией. 9 октября OFAC выдало генеральную лицензию GL 135, которая разрешает определенные операции с российским дизельным топливом, включая его импорт в США, до апреля 2027 года.

Решение было принято на фоне высоких цен на топливо и договоренностей Трампа с Путиным. 26 октября сенаторы Джин Шахин, Рон Вайден, Элизабет Уоррен и другие законодатели, включая республиканца Тома Тиллиса, уже потребовали от больших банков и портов сохранить документы о потенциальных операциях с российским дизельным топливом.

Следующие вопросы конгрессменов очевидны. Какие американские компании принимали участие? Сколько дизельного топлива фактически импортировано? Какое влияние это оказывает на американские цены и доходы российского бюджета? На каких юридических основаниях выдана лицензия?

Во-вторых, могут расследовать исключения для "Лукойла" и "Роснефти".

В октябре 2025 года США ввели санкции против двух крупнейших российских нефтяных компаний. Но впоследствии начали выдавать General Licenses (генеральные лицензии, разрешающие определенные операции, которые в противном случае были бы запрещены).

Для международных активов "Лукойла" лицензию на переговоры о продаже и поддержание деятельности неоднократно продлевали. Действующая GL 131K действует до 21 ноября 2026 года. Для немецких структур "Роснефти" выдана GL 129A без указанной даты окончания.

У этих исключений есть рациональные объяснения: необходимость продажи активов, защита потребителей, обеспечение энергоснабжения Германии.

Возникают следующие вопросы: почему лицензии продлеваются? Какие активы реально проданы? Получает ли российский владелец экономическую выгоду? Почему одни разрешения ограничены несколькими месяцами, а другие фактически бессрочны?

В-третьих, возможны расследования и в отношении "теневого флота". Здесь проблема не столько в санкционных исключениях, сколько в non-designation – невключении новых субъектов в санкционные списки.

По подсчетам Робина Брукса и Бена Харриса из Brookings, по состоянию на июль 2026 года ЕС ввел санкции в отношении 671 судна российского теневого флота, Великобритания – 621. США же не добавили ни одного нового такого судна после окончания президентства Байдена. При этом американские санкции оказывают особенно сильное влияние на возможность танкеров продолжать перевозки.

Итак, вопросы к OFAC могут быть такими: сколько европейских санкционных досье было рассмотрено? Почему американский список не пополняется? Какие доказательства от союзников признаны недостаточными? Кто принимал решение не применять санкции?

Почему расследования оказывают влияние на чиновников?

Теперь перейдем от юридической к политической плоскости.

Власть состоит из живых людей. Трамп лично не готовит каждую лицензию OFAC. За документами стоят юристы, экономисты, руководители департаментов и политические назначенцы.

Представим себе чиновника, которому поручили подготовить очередное ослабление санкций. Президент остается у власти до января 2029 года, но Конгресс уже контролируют политические оппоненты. Чиновник понимает, что через несколько месяцев его могут вызвать на слушания, потребовать служебную переписку, расспрашивать об основаниях решения и проверять, предупреждал ли он руководство о рисках. Его имя будут раскручивать в СМИ, искать его связи с Россией, в соцсетях появятся мемы с ним в русской шапке-ушанке с красной звездой.

Возникает явление anticipatory compliance – приспособление поведения к ожидаемому контролю еще до его фактического применения. Возможное следствие – slow-walking, то есть бюрократическое замедление выполнения решения: дополнительные юридические заключения, экономические расчеты, согласования, совещания. То есть чиновник не уходит решительно в отставку. Вместо этого он тихо саботирует сомнительные решения, за которые потенциально может понести личную ответственность.

Исторический прецедент существует. Во время первого срока Трампа его собственные политические назначенцы затягивали или препятствовали выполнению отдельных президентских решений. Это назвали "shallow state" – сопротивлением внутри ближайшего административного окружения президента, в отличие от популярного понятия "deep state". Но автоматически переносить этот опыт на 2027 год не стоит. Во второй администрации Трамп уделил гораздо больше внимания кадровой лояльности и контролю над чиновниками. Кроме того, умышленный саботаж законного распоряжения может повлечь за собой дисциплинарные последствия.

Расследования Конгресса не гарантируют такого поведения. Но способны изменять его стимулы.

Кто поможет Конгрессу?

Здесь возникает практическая проблема. OFAC – большой профессиональный аппарат. Конгрессмены физически не в состоянии самостоятельно анализировать тысячи санкционных решений. Для этого существуют сотрудники парламентских комитетов, Congressional Research Service (исследовательская служба Конгресса) и Government Accountability Office – GAO (независимый контрольный и аудиторский орган).

Но важную роль играют также независимые организации. Project On Government Oversight (POGO) с 2006 года обучает сотрудников Конгресса проводить парламентские расследования. Human Rights First имеет опыт подготовки доказательственных материалов для санкционных процедур в рамках Global Magnitsky Act.

Что могут делать украинские и проукраинские американские организации?

Прежде всего – evidence-based oversight support (основанная на доказательствах поддержка парламентского контроля). Например, организовать мониторинг американских санкционных исключений: даты выдачи и продления лицензий, круг разрешенных операций, заявленные цели, установленные экономические последствия, расхождения с санкционной политикой ЕС и Великобритании.

Такой материал может использоваться журналистами, аналитическими центрами и аппаратами парламентских комитетов. Именно Конгресс, а не НПО, будет решать, какие вопросы задавать администрации и следует ли проводить расследование.

Для иностранных организаций принципиальны прозрачность, независимость фактов и соблюдение американских правил в отношении представительства иностранных интересов, в частности FARA. Это не попытка подменить американскую политическую систему украинскими рекомендациями. Это возможность обеспечить ее качественной информацией о российских доходах в энергетическом секторе и санкционных схемах.

Поражение республиканцев не означает, что в январе США автоматически введут новые санкции против России. Президент сохранит право вето, контроль над исполнительной властью и значительные возможности для предоставления санкционных исключений. Но изменится политическая среда, в которой принимаются эти решения. Трампу не обязательно терять формальное право ослабить санкции. Достаточно, чтобы каждое такое решение перестало быть административной рутиной и стало предметом документированной парламентской проверки.

И именно здесь для Украины открывается новое направление работы: не только требовать новых санкций, но и помогать обеспечивать подотчетность за выполнение уже принятых.