Эхо закона 5655: что не так с законопроектом о восстановлении

В общественной инициативе "Игла" отметили, что, по сути, этот законопроект является продолжением политики старой команды министерства, которая всю свою каденцию лоббировала скандальную градостроительную реформу. Инициаторы не смогли пролоббировать закон 5655, поэтому решили воспользоваться другим путем реализации своих намерений.

К теме Скандальный закон 5655: как Мининфраструктуры пренебрегает замечаниями общественных обсуждений

Какое место в законопроекте имеет система Dream

Аналитик Георгий Могильный, который является автором материала, отметил, что отдельная роль в законопроекте отведена электронной системе Dream. Эту систему авторы позиционируют как "единое окно" проектов восстановления, которое "позволит отследить махинации". Но так ли это?

Журналист отметил, что фиксированные и рыночные цены в сметах на строительстве – не предотвращают коррупцию. Чтобы антикоррупционеры ничего не заметили, будут завышать не цены, а количество материалов. Так выявить коррупцию труднее и для этого надо проект строительства. А где его взять?

По закону он должен быть публичным в Единой государственной электронной системе в сфере строительства. Но за четыре года ни одного такого документа не обнародовали. Правительство считает, что для этого должно быть согласование владельца авторских прав. Закон это не предусматривает. Так вот проект об основах восстановления Украины такой произвол предлагает легализовать – и это отголосок 5655, – написал он.

В проект могут закладываться и лишние расходы. Достаточно завысить последствия разрушений. Скажем, школа требует восстановления на 15%, а по документам она – полуразрушена.

"Заработают на "разнице разрушений", а не на цене на материалы. Никакой Dream здесь не поможет", – пишет автор.

Такая же ситуация с ремонтом дорог, где могут заложить арматуры больше, а сваи длиннее чем нужно по нормативам. А цена будет рыночная. Но какие будут реально материалы и их количество? Это же классика: "мрамор и гранит в проекте – палки и пенопласт в реальности".

Dream обнаружит только коррупцию, которую не скрывают, хотя в СМИ это "единое окно" позиционируют как действенный инструмент, который должен усилить новый проект профильного министерства. А чтобы выявить то, что пытались скрыть, надо не "мечтательная", а реальная система контроля строительства путем регулярных проверок на местах, – отметил автор.

Снимок экрана из новости BBC с позицией Руководителя Dream Виктора Нестули / Фото "Иглы"

В строительстве проверка значительных видов работ возможна только тогда, когда так называемые скрытые работы в середине конструкции еще не закрыли. Большую коррупцию не увидишь в электронной системе.

Как организована коррупция

Автор материала отметил, что "чиновники решили украсть на Prozorro с завышенной ценой и обеспечили выигрыш "своего" – это очень упрощенное представление о схемах. Чтобы так было, надо провести две другие публичные закупки, победители которых должны гарантированно согласиться на бюджетный дерибан дальше.

Сначала должны пройти торги для разработки проекта, где должен победить проектировщик, что заложит завышенную цену. Затем будут торги для проведения экспертизы проекта. И здесь обязательно должна выиграть экспертная организация, что закроет глаза на завышенную цену. Но и это еще не все.

Для запуска схемы надо, чтобы Госинспекция по вопросам архитектуры и градостроительства (ГИАМ), которая якобы имеет нулевую толерантность к коррупции, "не заметила" нарушений.

Именно она отвечает за крупные проекты строительства и имеет право при выдаче разрешений проверять соблюдение государственных строительных норм в том числе относительно правильности составления смет. Сейчас часть небольших проектов строительства в рамках децентрализации попала под контроль местного самоуправления, но по "эксперименту" Минобновления все что строится за публичные средства должна контролировать только Госинспекция,
– написал аналитик.

По его словам, схемы с завышением цены были и есть. Если так происходит, то это означает, что годами есть сотрудничество заказчиков госстроительства, проектировщиков, экспертов и Госинспекции. Иначе этого бы не было.

На самом деле другие схемы очень похожи. В них добавляется только контроль со стороны авторского и технического надзора при строительстве. А госархстройконтроль осуществляет та же Госинспекция. Авторский надзор связан с проектировщиком, что уже был в предыдущей схеме. А работа с технадзором ничем принципиально не отличается от работы с другими участниками строительства.

"То есть что завышение цены на материалы, что махинации с количеством и качеством материалов при строительстве – это схемы одинакового уровня сложности. А ничего кроме завышения цены на материалы Dream уже не увидит", – пишет автор.

Он объяснил, что восстановление – это и восстановление разрушенного жилья. Украинцы, которые потеряли жилье, получат сертификаты на квартиры. Dream как "единое окно" строительство жилья по сертификатам не увидит. Здесь вообще не будет финансового контроля, поэтому появляется возможность для еще одной схемы.

Если в проект, который будет в Dream, заложат лишние работы и материалы (а их система не обнаружит), то дальше это могут использовать для возведения жилья по сертификатам. Это может быть соседняя стройплощадка. Получается, что за ресурсы, заложенные в проект Dream, построят еще и жилье, которое частные застройщики продадут за сертификаты. И кто-то на этом заработает, а "единое окно, которое позволяет отследить махинации" этого не увидит.

Какова ситуация с контролем на разных этапах строительства

Правила для восстановления должны нарабатывать профильное министерство, Агентство по развитию и профильный комитет по вопросам организации госвласти, местного самоуправления и регионального развития, который возглавляет глава "Слуг народа" Елена Шуляк, автор градостроительной "реформы".

Аналитик напомнил, что зимой состоялось событие "Диалог с рынком", где руководство Госагентства восстановления и Шуляк встретились с застройщиками. Главная тема: услуги по проектированию, экспертизы проектов и технического обследования.

И Шуляк, и глава Агентства Мустафа Найем, и его заместители, отмечали, что именно качество проектной документации является самой большой проблемой в процессе восстановления. Как говорилось выше, именно проектная документация может быть источником схем.

Существует ли возможность быстро минимизировать здесь риски?

Госинспекция имеет право при выдаче разрешения на строительство проверять представленные документы на соответствие требованиям законодательства (Закон о регулировании градостроительной деятельности). Но есть нюанс: это лишь право. Не обязанность (потому что дискреционные полномочия),
– пояснил автор.

Он подчеркнул, что именно правительство должно детализировать постановлением, что именно и как обязана проверить Госинспекция прежде чем выдать разрешение. А готовить такой проект правительственного постановления – это функция... Мининфраструктуры, которое возглавлял... Кубраков. А он вместо этого играл в правительственные "эксперименты".

"Коррупционные риски так и не устранили и оставили это все на усмотрение рядовых инспекторов. А достаточно было установить в порядок выдачи разрешений обязанность проверять соблюдение требований нормативов при разработке проекта и проведении его экспертизы. "Лишнего давления на бизнес во время войны" не будет – достаточно отметить, что подобная проверка обязательна только при строительстве за публичные средства", – написал автор.

Шуляк и Кубраков постоянно убеждают граждан в профессионализме работников Госинспекции. Почему их так и не обязали за несколько лет проводить проверки?

Кстати, о необходимости изменений говорится и в Антикоррупционной стратегии, которая предусматривает обязательные проверки документации, подаваемых для получения разрешений, и ответственности за ненадлежащее осуществление такой проверки должностным лицом. Но главное здесь принципиальное изменение системы контроля со стороны правоохранителей на данном этапе строительства в процессе восстановления.

Сейчас инспекторы Госинспекции могут закрывать глаза на нарушения, заложенные в проект. Если они не обязаны это контролировать, то нет даже наказания за преступную халатность. Если бы это была обязанность – это перешло бы в подследственность НАБУ, потому что речь идет об очень большой стоимости предмета преступления. А это существенно снизит коррупционные риски злоупотреблений на начальном этапе запуска строительства, – говорится в материале.

Однако, вместо усиления контроля на законодательном уровне, властью запланирована его полная отмена. "Реформаторы" придумали, что разрешение должно выдаваться "автоматически" по факту наличия проекта и экспертизы с положительным заключением. При этом, уровень автоматизации проверки и блокировки в случае выявления нарушений даже уменьшается по сравнению с тем, что есть.

А вопрос, что сейчас еще проверяет Госинспекция, по градостроительной "реформе" должны проверять экспертные организации, к которым есть ряд вопросов.

Что делает Агентство восстановления

Первый заместитель председателя Агентства Андрей Ивко представил единую методику проведения тендеров на восстановление гражданских объектов, что является частью большого проекта по стандартизации всех закупок областных служб.

Она предусматривает и правильные вещи: конкурентные процедуры, публикацию в тендере всей доступной и важной информации, обнародованный договор и все приложения, включая договорную цену. А чтобы не было "заточек" под своих, Агентство устанавливает критерий оценки предложений – 100% цена без неценовых критериев.

Западных партнеров легко убедить в антикоррупционности работы институции, демонстрируя прозрачность публичных закупок. Но давайте посмотрим, как эти тендеры проводят.

Возьмем последнюю значительную закупку проектирования. В Prozorro сейчас это "Разработка проектной документации для дворца культуры в Бородняке".

Здесь договор и задание на проектирование предусматривают два в одном: и разработка проекта, и проведение его экспертизы, где заказчиком будет проектировщик.

Задание на проектирование, предусматривающее заказ экспертизы проектной организацией / Фото "Иглы"

По закону, такое сочетание проектирования и экспертизы в одной закупке разрешено. Но если речь идет о восстановлении без коррупции, да еще и по принципу "лучше чем было", возложение на проектировщика права на заказ экспертизы – безумный коррупционный риск.

В отличие от заказчика строительства за публичные средства, проектировщик не должен проводить публичную закупку для избрания экспертной организации. И речь не о банальной экономии бюджетных средств, а о ручном выборе организации, что гарантированно сделает положительное заключение проекта независимо от количества нарушений. То есть, Агентство восстановления уничтожает один из механизмов контроля,
– написал аналитик.

Однако, главное в тендерном механизме предотвращения коррупции другое: теоретически невозможно предотвратить коррупцию, если критерием победы закупки проектирования, экспертизы, авторского и технического надзора является минимальная цена.

Строительство объекта – это целостный процесс из многих составляющих. Хищение денег происходит не на закупке вышеперечисленных работ и услуг, а благодаря результатам их выполнения.

"Если речь идет о предотвращении коррупции, то в первую очередь следует учитывать следующее: недобропорядочный проектировщик, эксперт или инженер будет пытаться выиграть торги не ради оплаты из бюджета, а для возможности получить взятку за свою работу при построении коррупционной схемы хищения средств непосредственно на строительстве. Он всегда может просто демпинговать на торгах, чтобы обойти порядочных конкурентов. Потому что они не рассчитывают на взятки и не могут опустить цену ниже себестоимости", – подчеркнул автор.

Без изменения законодательства о публичных закупках, невозможно обеспечить восстановление без коррупции. Экономия пары процентов общей сметы строительства на проектировании, экспертизе и дальнейшем надзоре, создает предпосылки для организации безопасных и надежных схем по хищению десятков процентов публичных средств.

Стоит напомнить, что Украина в Соглашении об ассоциации с ЕС взяла на себя обязательства имплементировать директиву Европарламента и Совета о госзакупках, устанавливающую отдельные требования в частности для архитектурных услуг. Она предусматривает проведение процедуры архитектурного конкурса для отбора лучшего проекта в случае стоимости строительства более 230 миллионов гривен (по текущему курсу). И договор на проектирование должен заключаться не с тем архитектором, кто готов делать дешевле, а с автором лучшего и наиболее экономически выгодного проекта.

Спасут ли прозрачные торги на стадии отбора подрядчика

Автор отмечает, что порядочный подрядчик – это залог отсутствия схем. Но честные торги помогут только тогда, когда планируют украсть на завышенной стоимости материалов. Если же будут воровать на лишних работах или на качестве материалов, то свои подрядчики будут демпинговать и выигрывать. Отсутствие надлежащего контроля на строительстве – это так же путь к схемам.

Если убирать дискриминационные тендерные требования, но закрывать глаза на недостатки в части проектирования и контроля, то это приведет лишь к изменению основных коррупционных схем. По завышенной цене будет уже некачественное строительство. Восстановление станет дешевле, но то что по требованиям должно простоять 100 лет, начнет сыпаться уже лет через 10 – 20.

На строительстве за качество всего отвечает заказчик и подрядчик. Все должно соответствовать нормам, что контролирует авторский и технический надзор. И всех этих субъектов контролирует Государственный архстройконтроль.

Роль заказчика одна из ключевых. Когда власть строит объект, а бюджетные средства разворовываются, чиновники не могут разводить руками. Суммы здесь колоссальные и должно работать НАБУ.

На самом деле обязанности заказчика в законе надо детализировать. Но вместо этого законопроект о принципах восстановления вообще убирает даже такие его обязанности, как обеспечение строительства в соответствии с проектом и из качественных материалов. "Реформаторы" оставили только обязанности нанимать лицензированного подрядчика и сертифицированный авторский и технический надзор,
– говорится в материале.

Донорам скажут, что коррупция преодолена. Чиновники ни при чем. Это все "плохие частные исполнители работ". А НАБУ будет за бортом контроля восстановления.

Авторский надзор связан с проектированием, что активно задействовано в коррупционных схемах. Поэтому и реально контролировать в таких случаях он не будет. А проект Мининфраструктуры предлагает, чтобы этот надзор мог назначаться не автором проекта, а владельцем имущественных прав на проектную документацию.

"Это приведет к ситуации, когда ответственности не несет ни автор проекта, ни архитектор, осуществляющий авторский надзор. Первый заложил возможности для коррупции в документацию, но он не будет иметь никакого отношения к последующим нарушениям на строительстве. А второй просто обязан контролировать выполнение готового проекта и не несет ответственности за сделанные в проекте ошибки", – отметил аналитик.

Существующая система технического надзора также не способна решить проблему, о чем уже упоминалось выше.

С государственным архстройконтролем ситуация еще хуже.

По установленным Кабмином критериям, даже самые крупные объекты строительства относятся к средней степени риска и плановые проверки на них не могут назначаться чаще, чем один раз в три года. То есть строительство может завершиться быстрее. Так что здесь должны быть случайные внеплановые проверки.

Но все проверки прекратились сразу после начала "Большого строительства" в 2020 году.

Тогда правительство Шмыгаля для "борьбы с коррупцией" их запретил, а когда появилась Госинспекция проверки запретили во время войны. Счетная палата сигнализирует об этой проблеме.

Моратории на проверки вводились и раньше (например, в 2014 году), но тогда запрещали проверки только частного строительства, а контроль за строительством государственных и коммунальных заказчиков наоборот усиливался.

И вот законодательная инициатива Кубракова реагирует на это, но своеобразно. В "эксперименте" предлагают ослабить уцелевшие остатки контроля. Если сейчас общественность может зафиксировать нарушения на стройплощадке и тогда по их обращению Госинспекция имеет основания для внеплановой проверки, то это хотят убрать,
– подчеркнул автор.

Обнаружат ли нарушения при принятии в эксплуатацию?

Выдавая сертификат готовности к эксплуатации, Госинспекция удостоверяет, что объект соответствует проекту. Но обязанности проверять это соответствие нет. Эту проблему с дискреционными полномочиями должно было решить правительство. Но так не произошло.

Правительство предусмотрело только контроль наличия документов согласно чек-листу. О контроле качества строительства здесь речь не идет. Это как доцифровизационный аналог Dream. Можно листать документы и смотреть на картинку. Но проверить, на сколько реально построенное соответствует документам – нельзя!

Так было не всегда. Инспектора имели право проверять все тщательно до... старта "Большой стройки"!

Большое строительство – это, как и восстановление, – большие деньги. Поэтому надлежащий контроль, как и подследственность НАБУ, власти здесь ни к чему.

Будет ли работать эффективно Dream без BIM

Для понимания намерений власти на восстановление, не менее важно, чего в законе о восстановлении нет. Невозможно цифровизировать восстановление, если нет цифровизации самого строительства, которое базируется на ВІМ-технологии.

По данным EU BIM Task Group, использование ВІМ-проектирования (BIM – сокращенно Вuilding Information Modeling-технологий) приводит к экономии от 10 до 20% затрат на строительство, обеспечивая не только экономию, но и существенное ускорение строительства благодаря автоматизации в организации. В некоторых европейских странах, ВИМ уже определен как обязательный при строительстве за публичные средства, а другие постепенно на него переходят.

"У нас это даст дополнительный антикоррупционный эффект, потому что это, во-первых, позволяет автоматизировать процесс экспертизы проектов и устранить сейчас риски проектных махинаций. Во-вторых, переводит контроль за состоянием строительства совсем на другой уровень прозрачности", – говорится в материале.

И часть проектных организаций в Украине давно использует ВІМ, потому что это требования западных частных инвесторов для контроля за их инвестициями.

У нас введение этой технологии – это обещание. Правительство утвердило Концепцию внедрения и соответствующий проект ждет рассмотрения в парламенте уже несколько лет. Но на паузу его поставил комитет Шуляк, которая поддерживает цифровизацию на словах.

Выводы неутешительные

Законодательные изменения, которые активно продвигало Мининфраструктуры под руководством недавно снятого вице-премьера – это не о борьбе с коррупцией при восстановлении, а о перестройке коррупционных схем на более безопасные и скрытые от слишком любопытных глаз. И системе Dream в этом процессе отведена роль не антикоррупционной мечты, а миража перед глазами общественности и западных партнеров.