Они не министры, не чиновники и даже не госслужащие. Но могут влиять на ход реформ больше, чем определенные ведомственные департаменты. Команды поддержки реформ – это определенные группы специалистов, которые действуют при Кабмине: разрабатывают стратегии, иногда участвуют в рабочих поездках, встречаются с донорами и консультируют чиновников. Формально они только советники, а неформально – часто те, кто определяет, как будет выглядеть та или иная реформа на практике.
Звучит как классная идея: позвать умных людей с опытом и дать им возможность менять страну. Однако есть нюанс: законодательство почти не регулирует их деятельность. У них нет служебного статуса, на них не распространяются антикоррупционные ограничения, они не подают деклараций. И если кто-то из них имеет частный бизнес-интерес в той же отрасли, которую реформирует, – за это не предусмотрено никакой ответственности.
Журналисты 24 Канала обнаружили показательный кейс в реформе школьного питания. Одним из публичных лиц реформы является Орест Степаняк – он активно сопровождает ее внедрение на уровне общин, одновременно связан с компаниями, которые зарабатывают на поставке техники и еды в школы. Речь идет о более 216 миллионах гривен контрактов (по подсчетам с Prozorro), а еще – визиты с первой леди Еленой Зеленской, встречи с педагогами, фото на фоне школьных пищеблоков.
Это история об успешном примере сочетания опыта и государственной миссии, или все же о конфликте интересов, замаскированном под реформаторство? И главное – имеет ли закон на это ответ?
В ходе подготовки этого материала журналисты 24 Канала использовали платформы YouControl и Опендатабот для анализа связей между компаниями и просмотра государственных тендеров.
Кто такие "советники реформ"
После Революции Достоинства в Украине появилась целая параллельная реформационная инфраструктура – Офис реформ и Команды поддержки реформ. Их появление было частью широкой стратегии: привлечь к обновлению государства профессионалов из бизнеса, международных проектов, общественного сектора – тех, кто не хотел или не мог работать в рамках украинской бюрократии. Это должны были быть "свежие силы", которые будут разрабатывать рекомендации, писать концепции реформ и помогать министерствам проводить эффективные изменения.
Офис реформ создали в 2016 году как консультативно-совещательный орган при Кабмине. Согласно постановлению правительства, его задача – помогать внедрять реформы, а не принимать решения. Но на практике в Украине "советники" часто имеют значительно более широкие интересы, чем предусматривает их формальный статус. Речь идет не только о командах поддержки реформ – похожие ситуации случаются и на высших уровнях власти.
Например, советник главы Офиса Президента Михаил Подоляк сам публично признавал, что имеет большой бизнес за рубежом. Но что это за бизнес? Сколько он приносит прибыли? Эти вопросы остаются без ответа, хотя их, очевидно, стоило бы задавать человеку, который был одним из главных спикеров в первые месяцы полномасштабной войны и вот уже 5 лет занимает должность в ОП. И проблема здесь не только в самом Подоляке – а в том, что действующее законодательство не требует таких ответов.
Команды поддержки реформ работают при различных министерствах – образования, экономики, здравоохранения, юстиции. Скажем, Команда при Минэкономики действует в рамках программы технической помощи URA (Архитектура восстановления и реформ), которую координирует Европейский банк реконструкции и развития при поддержке Евросоюза. Ее финансируют более 15 стран, среди которых Великобритания, Австрия, Япония, США, Франция и Нидерланды. Цель – поддержать восстановление Украины через экспертную помощь в реформах.
Участники Команд поддержки могут работать за вознаграждение, но его покрывают доноры, а не украинский бюджет. В то же время они тесно работают с правительственными структурами: осуществляют анализ, коммуницируют с донорами, разрабатывают стратегии. С юридической точки зрения, они не являются госслужащими. А значит, на них не распространяется законодательство, регулирующее конфликт интересов, предоставление таких деклараций, которые должны подавать чиновники.
Не найдены актовы, которые бы нормативно регулировали деятельность Команды поддержки реформ (здесь речь идет именно о Команде реформы школьного питания – 24 Канал), ее полномочий, статуса, обязанностей и т.д,
– рассказывают представители Центра политико-правовых реформ.
Собственно, Лилия Тимофеева (эксперт ЦППР, кандидат юридических наук, доцент) и Николай Хавронюк (член правления ЦППР, доктор юридических наук, профессор) сравнивают статус членов команд реформ с помощниками народных депутатов, которые разрабатывают проекты законов, или с помощниками судей. Однако, как мы увидим далее на примере руководителя Команды реформы школьного питания, такой статус имеет все шансы превратиться в своеобразную "крышу" для частного бизнес-интереса.
Между государством и бизнесом
Реформа школьного питания в Украине стартовала в 2020 году по инициативе первой леди Елены Зеленской. Ее цель – изменить устаревшую систему питания в школах: обновить меню, модернизировать пищеблоки и внедрить стандарты здорового и безопасного питания. Это предусматривает уменьшение содержания соли и сахара в блюдах, запрет колбас и сосисок, а также переход на новые технологии приготовления пищи.
Ответственность за реализацию реформы – на межведомственной Команде поддержки реформы, в которую входят представители МОН, МОЗ, Госпродпотребслужбы, международных партнеров и общественных организаций. Орест Степаняк – глава этой команды и фактически публичное лицо реформы. Хотя формально он не является госслужащим, именно он сопровождает общины в вопросах внедрения изменений, выступает на мероприятиях с первой леди, проводит встречи с директорами школ и педагогами.
Орест Степаняк на Европейском региональном саммите школьного питания вместе с первой леди Еленой Зеленской / Фото взято с фейсбука Ореста Степаняка
Степаняк ездит по стране, представляя "опорные кухни" как оптимальную модель, консультирует местные власти и участвует в публичных дискуссиях по организации школьного питания в общинах.
Орест Степаняк на мероприятиях с педагогами и чиновниками / Фото взяты с фейсбука Ореста Степаняка
Ни в коем случае мы не ставим под сомнение важность самой реформы или ту работу, которую действительно провел Орест Степаняк для ее внедрения в общинах. Но считаем необходимым обратить внимание на серьезный коррупционный риск, который скрывается за фасадом этой публичной деятельности. Речь идет о конфликте интересов, заложенный в самой модели реализации реформы: когда лицо, формально не являющееся госслужащим, но имеет прямое влияние на принятие решений и коммуникацию с общинами, оказывается связанное с бизнесом, который выигрывает миллионные тендеры на поставку питания и оборудования.
Скажем, Городокский городской совет за последние три года заключил 10 договоров на общую сумму более 50 миллионов гривен с компаниями "Фаст кейтеринг" и "Вадо Инвест". Речь идет об услугах по организации горячего питания для учащихся начальных классов и льготных категорий. Орест Степаняк некоторое время числился среди основателей "Фаст кейтеринга" вместе с другими лицами, в частности Василием Федоришиным. В июне 2024 года фамилия Степаняка формально исчезла из регистрационных документов компании, а ее бенефициаром стал Федоришин. Однако характер их сотрудничества дает основания считать Федоришина бизнес-партнером Степаняка. Сейчас Федоришин также является руководителем компании "Вадо Инвест".
А вот фотография из сообщения на фейсбуке "Фаст кейтеринг", на которой зафиксирован визит первой леди Елены Зеленской и Ореста Степаняка на обновленную кухню школы №5 в Городке на Львовщине.
Рады стать тем самым успешным кейсом сотрудничества общины и местного бизнеса в области организации питания детей в учебных заведениях,
– отмечали в компании "Фаст кейтеринг".
Зеленская и Степаняк в Городокской школе, для которой компания "Фаст кейтеринг" организует горячее питание / Фото взято с фейсбука "Фаст кейтеринг"
Вероятно, крупнейшим бизнес-активом Степаняка является торговый дом "С-Проф" – компания, специализирующаяся на продаже кухонного оборудования и которая за последние пять лет выиграла государственных тендеров на более 150 миллионов гривен. В марте 2024 года она заключила контракт на поставку техники на 1,5 миллиона гривен для Погребского лицея Зазимского сельского совета Киевской области. Уже через месяц в общине хвастались, что представителей лицея пригласили на форум по обновлению пищеблоков, организованный, в частности, Командой реформы школьного питания, которую возглавляет, напомним, Орест Степаняк. Среди главных спикеров этого мероприятия он, как ни странно, также был.
Подобных историй можно найти немало. Например, школы в Боярке Киевской области и Близнюках Харьковской области также официально привлечены к реформе школьного питания, инициированной первой леди Еленой Зеленской, и активно модернизируют свои пищеблоки. И в обоих случаях среди закупленного оборудования – пароконвектоматы от торгового дома "С-Проф", основателем которого является тот самый Орест Степаняк.
На какие суммы выигрывали тендеры компании, связанные с Степаняком и Федоришиным / Инфографика 24 Канала
По подсчетам журналистов 24 Канала, компании, связанные с Орестом Степаняком и его бизнес-партнерами, за последние пять лет – с тех пор как продолжается реформа школьного питания – выиграли государственных тендеров на сумму более 216 миллионов гривен. Чаще всего это контракты на поставку и монтаж кухонного оборудования, оснащение пищеблоков и организацию школьного питания в формате кейтеринга.
Справедливо будет вспомнить и скандал с "дорогими овощерезками для укрытий" от компании "С-Проф", который вспыхнул в конце 2022 года. Но действительно ли он о "зраде"? Напомним, что тогда Управление образования Днепровского района Киева объявило тендер с интригующим названием – "Комплекты оборудования для обработки продуктов питания в укрытиях". Речь шла о закупке 12 овощерезок Robot Coupe CL50. Среди общественности вполне закономерно возник вопрос: зачем в укрытиях, которые и так зачастую не оборудованы как следует, ставить овощерезки? Впоследствии журналисты выяснили, что оборудование покупали для обычных школьных столовых, а слово "укрытие" просто добавили к названию закупки – очевидно, для того, чтобы придать ей большей "военной обоснованности".
Если взглянуть на условия тендера, то можно обнаружить: компания "С-Проф" Ореста Степаняка продавала овощерезки почти по 132 тысячи гривен за единицу. На официальном сайте самой фирмы такой же прибор сейчас стоит 98 тысяч. Однако такую разницу в цене частично объясняет комплектация. В тендерной документации речь шла не только о самой CL50, но и о ряде дополнительных компонентов, которые можно докупить отдельно: диски-слайсеры (1, 2 и 4 мм), терка, насадка для картофеля-фри, набор для нарезки кубиками и тому подобное. Похоже, ни один из этих элементов не входит в стандартную комплектацию за 98 тысяч гривен и покупается отдельно, что и могло повлиять на итоговую стоимость.
Все проблемы имеют решение
История Ореста Степаняка пока является, пожалуй, единственным настолько показательным кейсом, который лежит на поверхности. Но проблема – системная. Речь идет о том, что лица, которые реально влияют на государственные процессы, могут оставаться вне любого контроля только потому, что формально не являются чиновниками. Команды поддержки реформ действуют в серой зоне законодательства: их руководители не являются госслужащими, на них не распространяется антикоррупционное регулирование, они не подают деклараций на уровне с чиновниками и не несут ответственности за потенциальный конфликт интересов.
Как отмечают в Центре политико-правовых реформ, ни одного нормативного акта, который бы четко определял статус, полномочия или обязанности членов команд поддержки реформ, – невозможно найти. Формально определенные положения об Офисе реформ утверждены постановлениями Кабмина и приказами министерств, однако на практике они, очевидно, не обеспечивают полностью прозрачного регулирования влияния таких советников и не устанавливают действенных предохранителей в случае злоупотреблений.
Кроме того, в ЦППР соглашаются: участие в реформе лица, которое параллельно ведет бизнес в той же отрасли, является примером потенциального конфликта интересов. Однако юридические последствия наступают только тогда, когда конфликт становится реальным – то есть когда доказано прямое влияние на решение.
Описанная ситуация (с реформой питания – 24 Канал) больше отражает системную проблему возможных неформальных влияний на принятие решений, а не деятельность конкретного человека. Бесспорно, что неформальные влияния представляют риск для прозрачности и добропорядочности реформы. Но и не исключено, что осведомленность лица с состоянием дел в определенной области , при условии добропорядочности такого лица, может быть значительным положительным фактором для продвижения реформы.
Чтобы изменить ситуацию, эксперты допускают возможность внесения изменений в 3 статью закона "О предотвращении коррупции", расширив перечень субъектов, на которых распространяется действие закона. Это позволило бы приравнять советников реформ к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций. Как объясняют специалисты, такой подход соответствует международной практике. Обобщенно, и та же Конвенция ООН против коррупции предусматривает, что даже временные консультанты, которые работают в интересах государства, должны подпадать под антикоррупционное законодательство.
Мы не общались с Орестом Степаняком при подготовке этого материала, поскольку его деятельность не является предметом расследования. Мы хотели привлечь внимание к коррупционному риску, связанному с конфликтом интересов, который заложен в законодательстве. Очевидно, что на вопрос о преодолении этого риска должны были бы ответить в Национальном агентстве по вопросам предотвращения коррупции. Мы, как журналисты 24 Канала, обратились в НАПК с вопросом, почему представители Офиса реформ и Команд поддержки реформ, которые влияют на государственные решения, не подают деклараций и не подпадают под антикоррупционный контроль. В ответе нам объяснили, что эти лица не являются должностными, поэтому на них не распространяются нормы антикоррупционного законодательства, а НАПК не имеет полномочий их проверять. Наша просьба об интервью с представителем Агентства, который бы публично прокомментировал эту проблему, осталась без ответа.
Краткий вывод
Когда люди, которые влияют на реформы, не имеют официального статуса и не подпадают под антикоррупционные ограничения, – это открывает пространство для злоупотреблений. Речь идет не только о школьном питании.
В Украине параллельно продолжаются другие важные процессы: реформа здравоохранения, перестройка налоговой системы, изменения в образовании, оборонном секторе и цифровизации. Если в любой из этих отраслей влиятельные советники будут иметь коммерческие интересы, то государство должно иметь инструменты для того, чтобы контролировать это (и не задним числом, а на этапе планирования).
Без изменений в законодательстве подобные истории будут повторяться. И не всегда мы будем знать о них так много, как в случае с реформой школьного питания.