Вони не міністри, не чиновники й навіть не держслужбовці. Але можуть впливати на перебіг реформ більше, ніж певні відомчі департаменти. Команди підтримки реформ – це спеціальні групи фахівців, які діють при Кабміні: розробляють стратегії, інколи беруть участь у робочих поїздках, зустрічаються з донорами та консультують чиновників. Формально вони лише радники, а неформально – часто ті, хто визначає, як виглядатиме та чи та реформа на практиці.

Звучить як класна ідея: покликати розумних людей із досвідом і дати їм можливість змінювати країну. Проте є нюанс: законодавство майже не регулює їхню діяльність. У них немає службового статусу, на них не поширюються антикорупційні обмеження, вони не подають декларацій. І якщо хтось із них має приватний бізнес-інтерес у тій же галузі, яку реформує, – за це не передбачено жодної відповідальності.

Журналісти 24 Каналу виявили показовий кейс у реформі шкільного харчування. Одним із публічним обличчям реформи є Орест Степаняк – він активно супроводжує її впровадження на рівні громад, водночас пов’язаний із компаніями, які заробляють на постачанні техніки та їжі в школи. Йдеться про понад 216 мільйонів гривень контрактів (за підрахунками з Prozorro), а ще – візити з першою леді Оленою Зеленською, зустрічі з освітянами, фото на тлі шкільних харчоблоків.

Чи це історія про успішний приклад поєднання досвіду й державної місії, чи вже ж конфлікт інтересів, замаскований під реформаторство? І головне – чи має закон на це відповідь?

У ході підготовки цього матеріалу журналісти 24 Каналу використовували платформи YouControl та Опендатабот для аналізу зв'язків між компаніями та перегляду державних тендерів.

Після Революції Гідності в Україні з'явилась ціла паралельна реформаційна інфраструктура – Офіс реформ і Команди підтримки реформ. Їхня поява була частиною широкої стратегії: залучити до оновлення держави професіоналів з бізнесу, міжнародних проєктів, громадського сектору – тих, хто не хотів або не міг працювати в рамках української бюрократії. Це мали бути "свіжі сили", які розроблятимуть рекомендації, писатимуть концепції реформ і допомагатимуть міністерствам проводити ефективні зміни.

Офіс реформ створили у 2016 році як консультативно-дорадчий орган при Кабміні. Відповідно до постанови уряду, його завдання – допомагати впроваджувати реформи, а не ухвалювати рішення. Та на практиці в Україні "радники" часто мають значно ширші інтереси, ніж передбачає їхній формальний статус. Ідеться не лише про команди підтримки реформ – схожі ситуації трапляються й на найвищих рівнях влади.

Наприклад, радник голови Офісу Президента Михайло Подоляк сам публічно визнавав, що має великий бізнес за кордоном. Але що це за бізнес? Скільки він приносить прибутку? Ці питання залишаються без відповіді, хоча їх, вочевидь, варто було б ставити людині, яка була одним із головних спікерів у перші місяці повномасштабної війни та ось уже 5 років обіймає посаду в ОП. І проблема тут не лише в самому Подоляку – а в тому, що чинне законодавство не вимагає таких відповідей.

Команди підтримки реформ працюють при різних міністерствах – освіти, економіки, охорони здоров'я, юстиції. Скажімо, Команда при Мінекономіки діє в межах програми технічної допомоги URA (Архітектура відновлення та реформ), яку координує Європейський банк реконструкції та розвитку за підтримки Євросоюзу. Її фінансують понад 15 країн, серед яких Велика Британія, Австрія, Японія, США, Франція та Нідерланди. Мета – підтримати відновлення України через експертну допомогу в реформах.

Учасники Команд підтримки можуть працювати за винагороду, але її покривають донори, а не український бюджет. Водночас вони тісно працюють з урядовими структурами: здійснюють аналіз, комунікують із донорами, розробляють стратегії. З юридичного погляду, вони не є держслужбовцями. А отже, на них не поширюється законодавство, яке регулює конфлікт інтересів, подання таких декларацій, які мають подавати чиновники.

Не знайдено актів, які б нормативно регулювало діяльність Команди підтримки реформ (тут йдеться саме про Команду реформи шкільного харчування – 24 Канал), її повноважень, статусу, обов’язків тощо,
– розповідають представники Центру політико-правових реформ.

Власне, Лілія Тімофєєва (експертка ЦППР, кандидат юридичних наук, доцент) та Микола Хавронюк (член правління ЦППР, доктор юридичних наук, професор) порівнюють статус членів Команд реформ з помічниками народних депутатів, які розробляють проєкти законів, або з помічниками суддів. Однак, як ми побачимо далі на прикладі керівника Команди реформи шкільного харчування, такий статус має всі шанси перетворитися на своєрідний "дах" для приватного бізнес-інтересу.

Реформа шкільного харчування в Україні стартувала у 2020 році за ініціативи першої леді Олени Зеленської. Її мета – змінити застарілу систему харчування в школах: оновити меню, модернізувати харчоблоки та впровадити стандарти здорового й безпечного харчування. Це передбачає зменшення вмісту солі та цукру в стравах, заборону ковбас і сосисок, а також перехід на нові технології приготування їжі.

Відповідальність за реалізацію реформи – на міжвідомчій Команді підтримки реформи, до якої входять представники МОН, МОЗ, Держпродспоживслужби, міжнародних партнерів і громадських організацій. Орест Степаняк – голова цієї команди й фактичне публічне обличчя реформи. Хоча формально він не є держслужбовцем, саме він супроводжує громади у питанні впровадження змін, виступає на заходах із першою леді, проводить зустрічі з директорами шкіл та освітянами.

Орест Степаняк на Європейському регіональному саміті шкільного харчування разом з першою леді Оленою Зеленською / Фото взято з фейсбуку Ореста Степаняка

Степаняк їздить по країні, презентуючи "опорні кухні" як оптимальну модель, консультує місцеву владу та бере участь у публічних дискусіях щодо організації шкільного харчування в громадах.

Орест Степаняк на заходах з освітянами та посадовцями / Світлини взято з фейсбуку Ореста Степаняка


У жодному разі ми не ставимо під сумнів важливість самої реформи чи ту роботу, яку справді провів Орест Степаняк для її впровадження в громадах. Але вважаємо за необхідне звернути увагу на серйозний корупційний ризик, який приховується за фасадом цієї публічної діяльності. Йдеться про конфлікт інтересів, закладений у самій моделі реалізації реформи: коли особа, що формально не є держслужбовцем, але має прямий вплив на ухвалення рішень і комунікацію з громадами, виявляється пов'язаною з бізнесом, який виграє мільйонні тендери на постачання харчування та обладнання.

Скажімо, Городоцька міська рада за останні три роки уклала 10 договорів на загальну суму понад 50 мільйонів гривень із компаніями "Фаст кейтеринг" та "Вадо Інвест". Йдеться про послуги з організації гарячого харчування для учнів початкових класів і пільгових категорій. Орест Степаняк певний час значився серед засновників "Фаст кейтерингу" разом з іншими особами, зокрема Василем Федоришиним. У червні 2024 року прізвище Степаняка формально зникло з реєстраційних документів компанії, а її бенефіціаром став Федоришин. Однак характер їхньої співпраці дає підстави вважати Федоришина бізнес-партнером Степаняка. Наразі Федоришин також є керівником компанії "Вадо Інвест".

А ось світлина з допису на фейсбуці "Фаст кейтеринг", на якій зафіксовано візит першої леді Олени Зеленської та Ореста Степаняка до оновленої кухні школи №5 у Городку на Львівщині.

Раді стати тим самим успішним кейсом співпраці громади та місцевого бізнесу у галузі організації харчування дітей в закладах освіти,
– зазначали у компанії "Фаст кейтеринг".

Зеленська та Степаняк у Городоцькій школі, для якої компанія "Фаст кейтеринг" організовує гаряче харчування / Фото взято з фейсбуку "Фаст кейтеринг"

Ймовірно, найбільшим бізнес-активом Степаняка є торговий дім "С-Проф" – компанія, що спеціалізується на продажі кухонного обладнання й за останні п'ять років виграла державних тендерів на понад 150 мільйонів гривень. У березні 2024 року вона уклала контракт на постачання техніки на 1,5 мільйона гривень для Погребського ліцею Зазимської сільської ради на Київщині. Уже за місяць у громаді хвалилися, що представників ліцею запросили на форум з оновлення харчоблоків, організований, зокрема, Командою реформи шкільного харчування, яку очолює, нагадаємо, Орест Степаняк. Серед головних спікерів цього заходу він, як не дивно, також був.

Подібних історій можна знайти чимало. Наприклад, школи в Боярці на Київщині та Близнюках на Харківщині також офіційно залучені до реформи шкільного харчування, ініційованої першою леді Оленою Зеленською, й активно модернізують свої харчоблоки. І в обох випадках серед закупленого обладнання – пароконвектомати від торгового дому "С-Проф", засновником якого є той самий Орест Степаняк.


На які суми вигравали тендери компанії, пов'язані зі Степаняком та Федоришиним / Інфографіка 24 Каналу

За підрахунками журналістів 24 Каналу, компанії, пов'язані з Орестом Степаняком і його бізнес-партнерами, за останні п’ять років – відколи триває реформа шкільного харчування – виграли державних тендерів на суму більш як 216 мільйонів гривень. Найчастіше це контракти на постачання й монтаж кухонного обладнання, оснащення харчоблоків та організацію шкільного харчування у форматі кейтерингу.

Справедливо буде згадати й скандал із "дорогими овочерізками для укриттів" від компанії "С-Проф", який спалахнув наприкінці 2022 року. Але чи насправді він про "зраду"? Нагадаємо, що тоді Управління освіти Дніпровського району Києва оголосило тендер з інтригуючою назвою – "Комплекти обладнання для обробки продуктів харчування в укриттях". Йшлося про закупівлю 12 овочерізок Robot Coupe CL50. У суспільства цілком закономірно виникло питання: навіщо в укриттях, які й так часто не обладнані як слід, ставити овочерізки? Згодом журналісти з'ясували, що обладнання купували для звичайних шкільних їдалень, а слово "укриття" просто додали до назви закупівлі – очевидно, для того, щоб надати їй більшої "воєнної обґрунтованості".

Якщо поглянути на умови тендеру, то можна виявити: компанія "С-Проф" Ореста Степаняка продавала овочерізки майже по 132 тисячі гривень за одиницю. На офіційному сайті самої фірми такий самий прилад наразі коштує 98 тисяч. Однак таку різницю в ціні частково пояснює комплектація. У тендерній документації йшлося не лише про саму CL50, а й про ряд додаткових компонентів, які можна докупити окремо: диски-слайсери (1, 2 та 4 мм), терка, насадка для картоплі-фрі, набір для нарізання кубиками тощо. Видається, що жоден із цих елементів не входить у стандартну комплектацію за 98 тисяч гривень і купується окремо, що й могло вплинути на підсумкову вартість.

Історія Ореста Степаняка поки є, мабуть, єдиним настільки показовим кейсом, який лежить на поверхні. Але проблема – системна. Йдеться про те, що особи, які реально впливають на державні процеси, можуть лишатися поза будь-яким контролем лише тому, що формально не є чиновниками. Команди підтримки реформ діють у сірій зоні законодавства: їхні керівники не є держслужбовцями, на них не поширюється антикорупційне регулювання, вони не подають декларацій на рівні з чиновниками і не несуть відповідальності за потенційний конфлікт інтересів.

Як зазначають у Центрі політико-правових реформ, жодного нормативного акта, який би чітко визначав статус, повноваження чи обов'язки членів команд підтримки реформ, – не можливо знайти. Формально певні положення про Офіс реформ затверджені постановами Кабміну та наказами міністерств, однак на практиці вони, очевидно, не забезпечують повністю прозорого регулювання впливу таких радників і не встановлюють дієвих запобіжників у разі зловживань.

Крім того, у ЦППР погоджуються: участь у реформі особи, яка паралельно веде бізнес у тій самій галузі, є прикладом потенційного конфлікту інтересів. Проте юридичні наслідки настають лише тоді, коли конфлікт стає реальним – тобто коли доведено прямий вплив на рішення.

Описана ситуація (з реформою харчування – 24 Канал) більше відображає системну проблему можливих неформальних впливів на прийняття рішень, а не діяльність конкретної людини. Безперечно, що неформальні впливи є ризиком для прозорості та доброчесності реформи. Але й не виключено, що обізнаність особи зі станом справ у певній галузі, за умови доброчесності такої особи, може бути значним позитивним фактором для просування реформи.

Щоби змінити ситуацію, експерти допускають можливість внесення змін до 3 статті закону "Про запобігання корупції", розширивши перелік суб'єктів, на яких поширюється дія закону. Це дозволило б прирівняти радників реформ до осіб, уповноважених на виконання державних функцій. Як пояснюють фахівці, такий підхід відповідає міжнародній практиці. Узагальнено, та ж Конвенція ООН проти корупції передбачає, що навіть тимчасові консультанти, які працюють в інтересах держави, мають підпадати під антикорупційне законодавство.

Ми не спілкувалися з Орестом Степаняком під час підготовки цього матеріалу, оскільки його діяльність не є предметом розслідування. Ми хотіли привернути увагу до корупційного ризику, пов'язаного з конфліктом інтересів, який закладено в законодавстві. Очевидно, що на питання щодо подолання цього ризику мали б відповісти в Національному агентстві з питань запобігання корупції. Ми, як журналісти 24 Каналу, звернулися до НАЗК із запитанням, чому представники Офісу реформ і Команд підтримки реформ, які впливають на державні рішення, не подають декларацій і не підпадають під антикорупційний контроль. У відповіді нам пояснили, що ці особи не є посадовцями, тому на них не поширюються норми антикорупційного законодавства, а НАЗК не має повноважень їх перевіряти. Наше прохання про інтерв'ю з представником Агентства, який би публічно прокоментував цю проблему, залишилося без відповіді.

Коли люди, які впливають на реформи, не мають офіційного статусу і не підпадають під антикорупційні обмеження, – це відкриває простір для зловживань. Ідеться не лише про шкільне харчування.

В Україні паралельно тривають інші важливі процеси: реформа охорони здоров'я, перебудова податкової системи, зміни в освіті, оборонному секторі та цифровізації. Якщо в будь-якій із цих галузей впливові радники матимуть комерційні інтереси, держава має мати інструменти для того, щоб контролювати це (і не заднім числом, а на етапі планування).

Без змін у законодавстві подібні історії повторюватимуться. І не завжди ми знатимемо про них так само багато, як у випадку з реформою шкільного харчування.