Проходит уже 30 лет со дня подписания Меморандума о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия – Будапештского меморандума. 5 декабря 1994 года лидеры четырех стран – Украины, США, Великобритании и России – заключили соглашение по безопасности, которое стало финальным шагом к отказу Украины от ядерного оружия.

И хотя зимой 1994 года официальные украинские издания, в частности официальное издание Верховной Рады "Голос Украины", активно сообщали о предоставленных Украине мощных гарантиях безопасности, на самом деле Украина осталась и без ядерного оружия, и без гарантий безопасности от ядерных государств.

Почему же Украина согласилась на подписание этого договора, если он не предоставлял гарантий защиты нашей страны со стороны ядерных государств? И как Украине в будущих соглашениях по безопасности избежать повторения ошибок Будапештского меморандума?

Ответы на эти вопросы может дать детальный анализ дилемм и ошибок в процессе подписания Будапештского меморандума. Об этом читайте в материале Дмитрия Шеренговского и Дарьи Чернявской для 24 Канала.

Тоже интересно 30 лет назад Киев отказался от ядерного оружия: 5 проблем, что мешают создать ядерную бомбу

После распада Советского Союза Украина унаследовала третий по величине ядерный арсенал в мире, что сразу стало вызовом для ядерных государств, которые активно продвигали политику нераспространения и недопущения по крайней мере официального появления новых ядерных государств.

Ядерное оружие Украины
Украинские и американские официальные лица возле шахты 43-й ракетной армии, Первомайск, 1994 год / Фото dtra.mil

  • США и Великобритания стремились минимизировать риски ядерной эскалации на постсоветском пространстве и укрепить глобальный режим нераспространения.
  • Россия хотела сохранить контроль над Украиной без прямого конфликта, поддерживая ядерный мораторий для собственной стабильности.

Формат меморандума был удобен для крупных государств, которые не хотели брать на себя юридически обязательные обязательства. Это был компромисс: декларативная сила без жестких юридических обязанностей, избежание рисков со стороны США и Великобритании, которые не желали брать на себя серьезные обязательства в случае потенциального конфликта.

С сегодняшней перспективы можно утверждать, что Украина могла бы настаивать на многостороннем договоре с четко прописанными санкциями за нарушение. Возможно, рассмотреть распределение ядерного потенциала под контролем международных структур.

Однако в 1994 году реализация таких механизмов была маловероятной из-за отсутствия политической воли партнеров. Внутренние и внешние факторы заставили Киев согласиться на такие условия, поскольку альтернативой была бы международная изоляция.

Клинтон Ельцин и Кравчук Клинтон
Билл Клинтон, Борис Ельцин и Леонид Кравчук после совместного заявления в Москве, 1994 год / Фото clintonlibrary.gov

Важно понимать, что тогда не было ни одной ядерной страны, которую бы удовлетворял статус Украины как новой ядерной силы.

С другой стороны, Меморандум подписывался на фоне триумфа либеральной демократии, как это описал Фрэнсис Фукуяма в своей работе "Конец истории". Коллективный Запад побеждает в холодной войне. Страны, которые находятся под коммунистическим влиянием, наконец свободны. НАТО берет курс на расширение, ища новые форматы безопасности. ЕС на этапе обсуждения об учреждении почти конфедерации, и лишь несколько осторожных позиций сводят это движение к Маастрихтскому договору.

Россия значительно ослаблена и сосредоточена на себе. В таких условиях Украине было жизненно важно интегрироваться в международную систему, получить экономическую поддержку и признание своего суверенитета.

В международной политике такие меморандумы часто используются как инструмент декларативных заверений без юридически обязывающей силы. Так, их эффективность зависит от политической воли и добросовестности сторон, однако и откровенных нарушений не слишком много.

Примером успешного использования подобных механизмов может быть тот же Хельсинкский заключительный акт 1975 года, который, хотя и не был юридически обязывающим, способствовал разрядке напряженности между Востоком и Западом.

Подписание Будапештского меморандума не было удивительным – это продукт своего времени, в условиях когда украинское государство было не способно предвидеть риски и требовать большего. Однако все же остается открытым вопрос – почему декларативное соглашение украинское руководство превратило в нарратив безопасности достижения?

Первая проблема заключается в том, что в рамках Будапештского меморандума ядерные государства не обязывались предоставлять Украине гарантии безопасности. Только негативные заверения по безопасности и слабые целенаправленные положительные заверения по безопасности.

  • С теоретической точки зрения негативные заверения по безопасности предусматривают обязательства одного государства не нападать на другое государство.
  • А положительные заверения безопасности – любую помощь, которую обязано совершить государство-гарант в отношении государства-бенефициара (Украины), если бенефициару угрожает потенциальное или непосредственное нападение третьего государства.

Собственно сами гарантии безопасности являются узким подвидом положительных заверений по безопасности, непосредственно направленных на усиление военного потенциала государства-бенефициара. Это реализуется путем прямой защиты со стороны гаранта, предоставления вооружения, военной техники или вооруженных сил.

К негативным заверениям по безопасности в Будапештском меморандуме относятся обязательства России, Великобритании и США:

  • "уважать независимость и суверенитет и существующие границы Украины";
  • "... воздерживаться от угрозы силой или ее использования против территориальной целостности или политической независимости Украины, и что никакое их оружие никогда не будет использоваться против Украины, кроме целей самообороны...";
  • "... воздерживаться от экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществления Украиной прав, присущих ее суверенитету, и таким образом получить любые преимущества";
  • "не применять ядерное оружие...".

Эти негативные заверения по безопасности, которые взяли на себя США, Великобритания и Россия в отношении Украины, фактически были их обещанием не совершать агрессии и политического или экономического давления в отношении Украины. В определенном аспекте они были сразу нарушены, поскольку сам Меморандум стал результатом давления, о чем мы еще вспомним позже. И уже в 2014 году открытая вооруженная агрессия России поставила на нем точку.

Кроме негативных заверений по безопасности, в тексте Будапештского меморандума есть два положения, которые указывают на самые слабые, с точки зрения имплементации, положительные заверения по безопасности других сторон в отношении Украины.

Будапештский меморандум
Подписание Будапештского меморандума / Фото STF, Marcy Nighswander

Речь идет об обязательствах России, Великобритании и США:

  • "добиваться немедленных действий со стороны Совета Безопасности Организации Объединенных Наций с целью оказания помощи Украине как государству-участнику ДНЯО, не обладающему ядерным оружием, в случае, если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с использованием ядерного оружия",
  • "... проводить консультации в случае возникновения ситуации, в результате которой возникает вопрос относительно этих обязательств".

Здесь стоит заметить, что США и Великобритания придерживались этих заверений по безопасности. В частности, после того, как Россия начала агрессию против Украины в 2014 году, представители Украины, США и Великобритании действительно провели консультации в рамках Будапештского меморандума.

Результатом этих консультаций стали первые санкции со стороны США в отношении России. Однако стоит помнить, что такие действия были самыми слабыми в арсенале средств, что страны могли сделать.

Вторая проблема касается несоответствия положений Будапештского меморандума нормам международно-правового регулирования международных договоров.

К примеру, в соответствии с пунктом 3 статьи 33 Венской конвенции 1969 года, термины международного договора должны иметь одинаковое значение в каждом аутентичном тексте на разных языках.

В тексте Будапештского меморандума сказано, что он заключен в четырех аутентичных экземплярах (на украинском, русском и английском языках). Но в экземпляре на украинском языке международный договор называется "Меморандум о гарантиях безопасности", а на английском – Memorandum on Security Assurances (Меморандум заверениях по безопасности).

Кроме этого, Будапештский меморандум не соответствовал критериям об отсутствии военного, экономического или политического давления на государство-сторону соглашения в момент заключения международного договора по Конференции ООН по праву международных договоров (A/CONF.39/26). В Заключительном акте Конференции, дополняющий Венскую конвенцию 1969 года, зафиксирован запрет неравноправных международных договоров, заключенных под военным, политическим или экономическим принуждением.

Сегодня в комментариях современников тех событий мы можем отчитать то неочевидное, на первый взгляд, обстоятельство – Будапештский меморандум был подписан под влиянием экономического и политического давления на Украину со стороны других государств-сторон договора, в частности России и США.

Вспомним некоторые из них:

Леонид Кравчук

бывший президент Украины о Будапештском меморандуме, 18 июня 2018 года.

Они (США) заявляли, что Украина должна сложить ядерное оружие... Они не просто приехали, а требовали. Они сказали: "Если вы не выполните задачу вывести боеголовки из Украины, начнется не просто давление, а блокада Украины".

Ричард Лугар

бывший американский сенатор о Будапештском меморандуме, 26 декабря 2016 года

В апреле 1992 года мы с Сэмом Нанном совершили поездку в Россию, Украину и Беларусь… Итак, мы прибыли в Россию. Мы встретились с Борисом Ельциным... Он сказал, что это абсолютно неприемлемо, чтобы Украина владела ядерным оружием, поскольку они не имеют контроля над пусковыми установками без связи с Россией. Он попросил передать Кравчуку, что может случиться с Украиной. Кравчук также это знал. Он хотел избавиться от оружия, потому что знал, что потенциально это может стать проблемой в отношениях с Россией и Соединенными Штатами...

Леонид Кравчук

бывший президент Украины Кравчук о Будапештском меморандуме, 18 июня 2018 года.

Мы могли не подписывать Будапештский меморандум) Но тогда мы были бы изолированы. Санкции, блокада – это было прямо сказано...

Очевидно, что Украина, скорее всего, не будет (и не должна) выставлять претензии о неравноправии соглашения ввиду сложности доказывания. Однако это должно быть еще одним предостережением от подписания договоров в подобных условиях.

Высокая цена Будапештского меморандума для национальной безопасности Украины все же стала важным уроком для будущих соглашений по безопасности.

Справочно! С начала полномасштабного вторжения Украина заключила 28 двусторонних соглашений по безопасности с государствами-партнерами, предусматривающих предоставление Украине гарантий безопасности и заверений по безопасности различной мощности.

Речь идет о соглашениях по безопасности о сотрудничестве, которые являются двусторонними обязательствами по безопасности и формализованным продолжением Совместной декларации о поддержке Украины, которую подписали 12 июля 2023 года страны "Группы семи" (G7).

Несмотря на то, что эти двусторонние соглашения по безопасности не предусматривают прямого участия армий государств-партнеров в защите Украины, они все равно включают гарантии безопасности для Украины. Это объясняется тем, что в широком теоретическом понимании гарантии безопасности не ограничиваются прямой военной защитой бенефициара со стороны гаранта, а включают в себя целый спектр обязательств по безопасности, которые направлены на усиление военного потенциала бенефициара.

Конечно, лучшим сценарием для Украины было бы вступление в НАТО и привлечение в механизмы коллективной безопасности как полноценной гарантии высокой эффективности. И этого нужно добиваться. Однако прагматичный подход должен базироваться на понимании того, что на сегодня отсутствует консенсус стран-членов НАТО о присоединении Украины, а потому соглашения по безопасности будут оставаться хоть каким-то обязывающим механизмом, который стоит разрабатывать и наполнять, преодолевая "травму Будапешта".

Более того, эти соглашения по безопасности также четко декларируют будущее членство Украины в НАТО, поэтому гарантии безопасности в основе соглашений по безопасности являются не заменой членства в Альянсе, а подготовкой к этому членству.

Предоставленные партнерами гарантии безопасности можно объединить в ряд категорий:

  • Предоставление Украине военной техники, боеприпасов, летального и нелетального вооружения от государств-партнеров для защиты от российской агрессии и восстановления территориальной целостности Украины.
  • Проведение совместных военных учений и тренировок для Сил обороны Украины при участии и на территории государств-партнеров.
  • Совместное производство оружия для Украины при участии государств-партнеров и инвестиции государств-партнеров в усиление оборонно-промышленного комплекса Украины для противодействия российской агрессии и защиты суверенитета Украины.
  • Обмен разведывательными данными между Украиной и государствами-партнерами для усиления устойчивости Украины.
  • Сотрудничество с государствами-партнерами в сфере борьбы с опасной организованной преступностью (ООП), вызванной Российской Федерацией с целью подрыва суверенитета и территориальной целостности Украины.

Кроме гарантий безопасности, Украина в рамках 28 двусторонних соглашений по безопасности также получила заверения в сфере безопасности высокой эффективности. К ним относятся:

  • Введение жестких экономических санкций против Российской Федерации.
  • Привлечение Российской Федерации к ответственности за ее международно-противоправные действия в Украине или против Украины.
  • Использование замороженных суверенных активов Российской Федерации для поддержки Украины.
  • Совместная борьба с киберпреступностью, российскими информационными манипуляциями и пропагандой.
  • Защита критической инфраструктуры, предоставление Украине гуманитарной помощи и участие государств-партнеров в восстановлении Украины.

Из этой короткой вырезки актуальных для Украины заверений и гарантий безопасности от государств-партнеров в очередной раз становится очевидной слабость Будапештского меморандума и то, что нарратив о "гарантиях безопасности" для этого соглашения со стороны украинской власти был проявлением желаемого за действительное.

Несмотря на то, что с 2024 года наблюдается значительный прогресс в качестве и эффективности соглашений по безопасности, которые заключает Украина с государствами-партнерами, эти соглашения по безопасности все еще далеки от идеала.

На основе негативного опыта подписания Будапештского меморандума можно определить ряд изменений, которые следует внести в подписанные двусторонние соглашения по безопасности для их совершенствования в контексте предоставления Украине гарантий безопасности.

  • Во-первых, стоит добавить термины "гарантии безопасности" и "гарантии безопасности заверения" в тексты соглашений по безопасности для четкого обозначения характера обязательств партнеров по безопасности в отношении Украины.

Сейчас ни одно двустороннее соглашение по безопасности не содержит прямого указания на то, что обязательства государств-партнеров по безопасности в отношении Украины являются гарантиями безопасности или, по крайней мере, заверениями по безопасности.

Вместе с тем почти все эти соглашения по безопасности содержат в своей структуре и гарантии безопасности, и заверения по безопасности.

Опыт Будапештского меморандума уже продемонстрировал, что терминологическая неопределенность относительно характера обязательств по безопасности может привести к лишним манипуляциям, недоразумениям между сторонами и потере доверия украинского общества к этим соглашениям по безопасности. Поэтому стоит не повторить эту ошибку в современных соглашениях по безопасности и обеспечить терминологическую четкость для повышения юридической силы и структурной однозначности соглашений.

  • Во-вторых, следует достичь ратификации соглашений по безопасности государствами-партнерами.

Как и Будапештский меморандум, двусторонние соглашения по безопасности не предусматривают ратификации государствами-сторонами. Потенциально это может создать проблему правовой нестабильности соглашений по безопасности и недоверие украинского общества к ним.

Для того чтобы подписанные соглашения по безопасности имели большую юридическую силу и обязывали государств-гарантов соблюдать положения соглашений, эти соглашения должны стать частью национального законодательства подписантов.

Ратификация может стать сигналом серьезных намерений государств-партнеров о готовности поддерживать Украину и формировать новую модель защиты национальной безопасности Украины.

  • В-третьих, стоит конкретизировать соглашения в части военной поддержки со стороны государств-партнеров для Украины и включить в них четкие гарантии безопасности в случае повторного нападения России.

Будапештский меморандум продемонстрировал, что отсутствие в соглашении четких обязательств партнеров по безопасности перед Украиной минимизирует ценность и вероятность эффективной реализации этого соглашения.

Для того чтобы о совокупности соглашений по безопасности, заключенных в 2024 году, можно было говорить как о целостной модели гарантий безопасности для Украины, разделы по военной поддержке Украины со стороны партнеров должны содержать четкие положения по номенклатуре, количестве и сроках предоставления Украине вооружения и военной техники для самообороны и защиты от агрессии России.

Так же Украина нуждается в четко прописанных и зафиксированных оборонительных шагах со стороны партнеров в случае повторного нападения России на Украину, ведь только четкие гарантии безопасности со стороны государств-гарантов могут создать эффективный механизм сдерживания врага.

И на период, пока будущее в НАТО для Украины является целью, таким механизмом может стать предоставление Украине необходимой номенклатуры вооружения в тех количествах и в тех темпах, которые будут достаточными для сдерживания России.