Минає вже 30 років із дня підписання Меморандуму про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї – Будапештського меморандуму. 5 грудня 1994 року лідери чотирьох країн – України, США, Великої Британії та Росії – уклали безпекову угоду, що стала фінальним кроком до відмови України від ядерної зброї.

І хоча взимку 1994 року офіційні українські видання, зокрема офіційне видання Верховної Ради "Голос України", активно повідомляли про надані Україні потужні гарантії безпеки, насправді ж Україна залишилась і без ядерної зброї, і без гарантій безпеки від ядерних держав.

Чому ж Україна погодилась на підписання цього договору, якщо він не надавав гарантій захисту нашої країни з боку ядерних держав? І як Україні в майбутніх безпекових угодах уникнути повторення помилок Будапештського меморандуму?

Відповіді на ці запитання може дати детальний аналіз дилем і помилок у процесі підписання Будапештського меморандуму. Про це читайте в матеріалі Дмитра Шеренговського та Дарії Чернявської для 24 Каналу.

Теж цікаво 30 років тому Київ відмовився від ядерної зброї: 5 проблем, що заважають створити ядерну бомбу

Після розпаду Радянського Союзу Україна успадкувала третій за величиною ядерний арсенал у світі, що віддразу стало викликом для ядерних держав, які активно просували політику нерозповсюдження і недопущення принаймні офіційної появи нових ядерних держав.

Ядерна зброя України
Українські та американські офіційні особи біля шахти 43-ої ракетної армії, Первомайськ, 1994 рік / Фото dtra.mil

  • США та Велика Британія прагнули мінімізувати ризики ядерної ескалації на пострадянському просторі та зміцнити глобальний режим нерозповсюдження.
  • Росія бажала зберегти контроль над Україною без прямого конфлікту, підтримуючи ядерний мораторій для власної стабільності.

Формат меморандуму був зручний для великих держав, які не хотіли брати на себе юридично обов'язкові зобов'язання. Це був компроміс: декларативна сила без жорстких юридичних обов'язків, уникнення ризиків з боку США та Великої Британії, які не бажали брати на себе серйозні зобов'язання у випадку потенційного конфлікту.

Із сьогоднішньої перспективи можна стверджувати, що Україна могла б наполягати на багатосторонньому договорі з чітко прописаними санкціями за порушення. Можливо, розглянути розподіл ядерного потенціалу під контролем міжнародних структур.

Однак у 1994 році реалізація таких механізмів була малоймовірною через брак політичної волі партнерів. Внутрішні та зовнішні фактори змусили Київ погодитися на такі умови, оскільки альтернативою була б міжнародна ізоляція.

Клінтон Єльцин і Кравчук
Білл Клінтон, Борис Єльцин та Леонід Кравчук після спільної заяви у Москві, 1994 рік / Фото clintonlibrary.gov

Важливо розуміти, що тоді не було жодної ядерної країни, яку б задовольняв статус України як нової ядерної сили.

З іншого боку, Меморандум підписувався на тлі тріумфу ліберальної демократії, як це описав Френсіс Фукуяма у своїй роботі "Кінець історії". Колективний Захід перемагає у холодній війні. Країни, що перебувають під комуністичним впливом, нарешті вільні. НАТО бере курс на розширення, шукаючи нові безпекові формати. ЄС на етапі обговорення про заснування майже конфедерації, і лише кілька обережних позицій зводять цей рух до Маастрихтського договору.

Росія значно ослаблена і зосереджена на собі. В таких умовах Україні було життєво важливо інтегруватися в міжнародну систему, отримати економічну підтримку та визнання свого суверенітету.

У міжнародній політиці такі меморандуми часто використовуються як інструмент декларативних запевнень без юридично зобов'язальної сили. Так, їхня ефективність залежить від політичної волі та добросовісності сторін, однак і відвертих порушень не є надто багато.

Прикладом успішного використання подібних механізмів може бути той же Гельсінський прикінцевий акт 1975 року, який, хоча й не був юридично зобов'язувальним, сприяв розрядці напруженості між Сходом і Заходом.

Підписання Будапештського меморандуму не було дивним – це продукт свого часу, в умовах коли українська держава була не здатна передбачити ризики та вимагати більшого. Проте все ж залишається відкритим питання – чому декларативну угоду українське керівництво перетворило в наратив безпекового здобутку?

Перша проблема полягає в тому, що в межах Будапештського меморандуму ядерні держави не зобов’язувалися надавати Україні гарантії безпеки. Лише негативні безпекові запевнення та слабкі цілеспрямовані позитивні безпекові запевнення.

  • Із теоретичної точки зору негативні безпекові запевнення передбачають зобов'язання однієї держави не нападати на іншу державу.
  • А позитивні безпекові запевнення – будь-яку допомогу, яку зобов'язана вчинити держава-гарант щодо держави-бенефіціара (України), якщо бенефіціару загрожує потенційний чи безпосередній напад третьої держави.

Власне самі гарантії безпеки є вузьким підвидом позитивних безпекових запевнень, безпосередньо спрямованих на посилення військового потенціалу держави-бенефіціара. Це реалізується шляхом прямого захисту з боку гаранта, надання озброєння, військової техніки або ж збройних сил.

До негативних безпекових запевнень у Будапештському меморандумі належать зобов'язання Росії, Великої Британії та США:

  • "поважати незалежність і суверенітет та чинні кордони України";
  • "… утримуватися від загрози силою чи її використання проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України, і що ніяка їхня зброя ніколи не буде використовуватися проти України, крім цілей самооборони...";
  • "… утримуватись від економічного тиску, спрямованого на те, щоб підкорити своїм власним інтересам здійснення Україною прав, притаманних її суверенітету, і таким чином отримати будь-які переваги";
  • "не застосовувати ядерну зброю…".

Ці негативні безпекові запевнення, які взяли на себе США, Велика Британія та Росія щодо України, фактично були їхньою обіцянкою не вчиняти агресії та політичного чи економічного тиску щодо України. В певному аспекті вони були відразу порушені, оскільки сам Меморандум став результатом тиску, про що ми ще згадаємо пізніше. І вже у 2014 році відкрита збройна агресія Росії поставила на ньому крапку.

Крім негативних безпекових запевнень, у тексті Будапештського меморандуму є два положення, що вказують на найслабші, з точки зору імплементації, позитивні безпекові запевнення інших сторін щодо України.

Будапештський меморандум
Підписання Будапештського меморандуму / Фото STF, Marcy Nighswander

Мовиться про зобов’язання Росії, Великої Британії та США:

  • "домагатися негайних дій з боку Ради Безпеки Організації Об'єднаних Націй з метою надання допомоги Україні як державі-учасниці ДНЯЗ, що не володіє ядерною зброєю, в разі, якщо Україна стане жертвою акту агресії або об'єктом погрози агресією з використанням ядерної зброї",
  • "... проводити консультації у випадку виникнення ситуації, внаслідок якої постає питання стосовно цих зобов'язань".

Тут варто зауважити, що США і Велика Британія дотримались цих безпекових запевнень. Зокрема, після того, як Росія розпочала агресію проти України у 2014 році, представники України, США та Великої Британії справді провели консультації в межах Будапештського меморандуму.

Результатом цих консультацій стали перші санкції з боку США щодо Росії. Проте варто пам'ятати, що такі дії були найслабшими в арсеналі засобів, що країни могли зробити.

Друга проблема стосується невідповідності положень Будапештського меморандуму нормам міжнародно-правового регулювання міжнародних договорів.

До прикладу, відповідно до пункту 3 статті 33 Віденської конвенції 1969 року, терміни міжнародного договору мають мати однакове значення в кожному автентичному тексті різними мовами.

У тексті Будапештського меморандуму сказано, що він укладений у чотирьох автентичних примірниках (українською, російською та англійською мовами). Але в примірнику українською мовою міжнародний договір має назву "Меморандум про гарантії безпеки", а англійською – Memorandum on Security Assurances (Меморандум про безпекові запевнення).

Крім цього, Будапештський меморандум не відповідав критеріям щодо відсутності військового, економічного чи політичного тиску на державу-сторону угоди в момент укладення міжнародного договору за Конференцією ООН з права міжнародних договорів (A/CONF.39/26). У Прикінцевому акті Конференції, що доповнює Віденську конвенцію 1969 року, зафіксована заборона нерівноправних міжнародних договорів, які укладені під військовим, політичним чи економічним примусом.

Сьогодні в коментарях сучасників тих подій ми можемо відчитати ту неочевидну, на перший погляд, обставину – Будапештський меморандум був підписаний під впливом економічного та політичного тиску на Україну з боку інших держав-сторін договору, зокрема Росії та США.

Згадаємо деякі з них:

Леонід Кравчук

колишній президент України про Будапештський меморандум, 18 червня 2018 року.

Вони (США) заявляли, що Україна повинна скласти ядерну зброю… Вони не просто приїхали, а вимагали. Вони сказали: "Якщо ви не виконаєте завдання вивести боєголовки з України, почнеться не просто тиск, а блокада України".

Річард Луґар

колишній американський сенатор про Будапештський меморандум, 26 грудня 2016 року

У квітні 1992 року ми з Семом Нанном здійснили поїздку в Росію, Україну та Білорусь… Отже, ми прибули в Росію. Ми зустрілись із Борисом Єльциним… Він сказав, що це абсолютно неприйнятно, щоб Україна володіла ядерною зброєю, оскільки вони не мають контролю над пусковими установками без зв'язку з Росією. Він попросив передати Кравчуку, що може трапитись з Україною. Кравчук також це знав. Він хотів позбутися зброї, бо знав, що потенційно це може стати проблемою у відносинах з Росією та Сполученими Штатами...

Леонід Кравчук

колишній президент України Кравчук про Будапештський меморандум, 18 червня 2018 року.

Ми могли не підписувати Будапештський меморандум. Але тоді ми були б ізольовані. Санкції, блокада – це було прямо сказано...

Очевидно, що Україна, найімовірніше, не буде (і не повинна) виставляти претензії про нерівноправність угоди з огляду на складність доведення. Однак це має бути ще однією засторогою від підписання договорів у подібних умовах.

Висока ціна Будапештського меморандуму для національної безпеки України все ж стала важливим уроком для майбутніх безпекових угод.

Довідково! З початку повномасштабного вторгнення Україна уклала 28 двосторонніх безпекових угод із державами-партнерами, що передбачають надання Україні гарантій безпеки та безпекових запевнень різної потужності.

Мовиться про безпекові угоди про співробітництво, які є двосторонніми безпековими зобов’язаннями та формалізованим продовженням Спільної декларації про підтримку України, яку підписали 12 липня 2023 року країни "Групи семи" (G7).

Попри те, що ці двосторонні безпекові угоди не передбачають прямої участі армій держав-партнерів у захисті України, вони все одно передбачають гарантії безпеки для України. Це пояснюється тим, що в широкому теоретичному розумінні гарантії безпеки не обмежуються прямим військовим захистом бенефіціара з боку гаранта, а містять в собі цілий спектр безпекових зобов’язань, які спрямовані на посилення військового потенціалу бенефіціара.

Звісно, найкращим сценарієм для України був би вступ в НАТО та залучення в механізми колективної безпеки як повноцінної гарантії найвищої ефективності. І цього потрібно добиватися. Проте прагматичний підхід має базуватися на розумінні того, що станом на сьогодні відсутній консенсус країн-членів НАТО про доєднання України, а тому безпекові угоди залишатимуться бодай якимось зобов’язальним механізмом, який варто розпрацьовувати та наповнювати, долаючи "травму Будапешта".

Ба більше, ці безпекові угоди також чітко декларують майбутнє членство України в НАТО, тож гарантії безпеки в основі безпекових угод є не заміною членства в Альянсі, а підготовкою до цього членства.

Надані партнерами гарантії безпеки можна об'єднати в низку категорій:

  • Надання Україні військової техніки, боєприпасів, летального та нелетального озброєння від держав-партнерів задля захисту від російської агресії та відновлення територіальної цілісності України.
  • Проведення спільних військових навчань і тренувань для Сил оборони України за участі та на території держав-партнерів.
  • Спільне виробництво зброї для України за участі держав-партнерів та інвестиції держав-партнерів у посилення оборонно-промислового комплексу України для протидії російській агресії та захисту суверенітету України.
  • Обмін розвідувальними даними між Україною та державами-партнерами для посилення стійкості України.
  • Співробітництво з державами-партнерами у сфері боротьби з небезпечною організованою злочинністю (НОЗ), спричиненою Російською Федерацією з метою підриву суверенітету і територіальної цілісності України.

Окрім гарантій безпеки, Україна в межах 28 двосторонніх безпекових угод також отримала безпекові запевнення високої ефективності. До них належать:

  • Впровадження жорстких економічних санкцій проти Російської Федерації.
  • Притягнення Російської Федерації до відповідальності за її міжнародно-протиправні дії в Україні або проти України.
  • Використання заморожених суверенних активів Російської Федерації для підтримки України.
  • Спільна боротьба з кіберзлочинністю, російськими інформаційними маніпуляціями та пропагандою.
  • Захист критичної інфраструктури, надання Україні гуманітарної допомоги та участь держав-партнерів у відбудові України.

Із цієї короткої вирізки актуальних для України безпекових запевнень і гарантій безпеки від держав-партнерів вкотре стає очевидною слабкість Будапештського меморандуму та те, що наратив про "гарантії безпеки" для цієї угоди з боку укараїнської влади був виявом бажаного за дійсне.

Попри те, що з 2024 року спостерігається значний прогрес у якості та ефективності безпекових угод, які укладає Україна з державами-партнерами, ці безпекові угоди все ще далекі від ідеалу.

На основі негативного досвіду підписання Будапештського меморандуму можна визначити низку змін, які варто внести в підписані двосторонні безпекові угоди задля їхнього вдосконалення в контексті надання Україні гарантій безпеки.

  • По-перше, варто додати терміни "гарантії безпеки" та "безпекові запевнення" в тексти безпекових угод для чіткого позначення характеру безпекових зобов’язань партнерів щодо України.

Наразі жодна двостороння безпекова угода не містить прямої вказівки на те, що безпекові зобов‘язання держав-партнерів щодо України є гарантіями безпеки чи принаймні безпековими запевненнями.

Водночас майже всі ці безпекові угоди містять у своїй структурі і гарантії безпеки, і безпекові запевнення.

Досвід Будапештського меморандуму вже продемонстрував, що термінологічна невизначеність щодо характеру безпекових зобов’язань може призвести до зайвих маніпуляцій, непорозумінь між сторонами й втрати довіри українського суспільства до цих безпекових угод. Тож варто не повторити цю помилку в сучасних безпекових угодах і забезпечити термінологічну чіткість для підвищення юридичної сили та структурної однозначності угод.

  • По-друге, варто досягти ратифікації безпекових угод державами-партнерами.

Як і Будапештський меморандум, двосторонні безпекові угоди не передбачають ратифікації державами-сторонами. Потенційно це може створити проблему правової нестабільності безпекових угод і недовіру українського суспільства до них.

Для того щоб підписані безпекові угоди мали більшу юридичну силу та зобов’язували держав-гарантів дотримуватись положень угод, ці угоди мають стати частиною національного законодавства підписантів.

Ратифікація може стати сигналом серйозних намірів держав-партнерів щодо готовності підтримувати Україну та формувати нову модель захисту національної безпеки України.

  • По-третє, варто конкретизувати угоди в частині військової підтримки з боку держав-партнерів для України і включити в них чіткі гарантії безпеки в разі повторного нападу Росії.

Будапештський меморандум продемонстрував, що відсутність в угоді чітких безпекових зобов'язань партнерів перед Україною мінімізує цінність і ймовірність ефективної реалізації цієї угоди.

Для того, щоб про сукупність безпекових угод, укладених у 2024 році, можна було говорити як про цілісну модель гарантій безпеки для України, розділи щодо військової підтримки України з боку партнерів мають містити чіткі положення щодо номенклатури, кількості та термінів надання Україні озброєння і військової техніки задля самооборони й захисту від агресії Росії.

Так само Україна потребує чітко прописаних та зафіксованих оборонних кроків з боку партнерів у разі повторного нападу Росії на Україну, адже лише чіткі гарантії безпеки з боку держав-гарантів можуть створити ефективний механізм стримування ворога.

І на період, доки майбутнє в НАТО для України є метою, таким механізмом може стати надання Україні необхідної номенклатури озброєння в тих кількостях і в тих темпах, які будуть достатніми для стримування Росії.