Почти кандидаты: когда Украина сможет стать полноправным членом Евросоюза

Что дает статус "кандидата"

Политическая элита и большинство граждан ЕС осознают, что если Украине вдруг решат предоставить только статус "потенциального кандидата", это приведет к таким же разрушительным последствиям для европейского проекта, как решение Бухарестского саммита НАТО о не предоставлении ПДЧ для Украины в 2008 году.

Читайте также Европарламент поддержал предоставление Украине и Молдове статуса кандидатов в ЕС

Если Украина получит статус страны-кандидата, это будет самым быстрым решением в истории. Мы подали официальную заявку на вступление в ЕС в конце февраля, а решение о предоставлении нам статуса кандидата может быть принято через четыре месяца. Это беспрецедентная "быстрота" для Брюссельской бюрократии.

Статус кандидата принципиально отличается от действующего формата отношений Украины – ЕС. Согласно действующему Соглашению об ассоциации, наша Украина является составной частью Европейской политики соседства, которая не предусматривала членство как конечную цель партнерства. Кроме Украины, ЕС сотрудничает в рамках политики соседства с Грузией, Молдовой, Арменией, Беларусью, Азербайджаном и некоторыми государствами Северной Африки. В то же время положительное решение на саммите 23-24 июня будет означать привлечение Украины к политике расширения ЕС и реальные шансы на полноценное членство.

После получения статуса кандидата Украине нужно будет внедрить тот перечень реформ, который отметила в рекомендациях Еврокомиссия. Статус кандидата поможет послевоенному восстановлению Украины, позволит привлекать финансовую помощь, необходимую для подготовки к членству, стать более благоприятным и безопасным местом для инвесторов. В частности это фиксация взаимных обязательств между нашим государством и ЕС о том, что Украина может стать членом союза после достижения четких критериев.

Когда Украина реально может вступить в ЕС

По стандартной процедуре после получения статуса кандидата на вступление в ЕС следующим шагом является начало переговоров по вступлению между кандидатом и ЕС.

Но на практике этот переход между этапами может длиться от нескольких месяцев до нескольких лет.

В большинстве ситуаций после предоставления стране статуса кандидата она должна выполнить ряд рекомендаций Еврокомиссии для старта непосредственного переговорного процесса по вступлению.

Албания выполнила эти условия только через 5 лет после получения статуса кандидата. Уже после рекомендации Еврокомиссии начать переговоры о вступлении этой страны в ЕС Франция и Нидерланды заблокировали начало переговоров с Албанией и Северной Македонией в 2019 году и они до сих пор не начались. Официальная причина – "неготовность ЕС к расширению".

Поэтому не стоит ожидать, что сразу после получения статуса кандидата с Украиной начнут переговоры по вступлению.

Впрочем, даже после перехода на этот этап переговорный процесс по вступлению страны в ЕС обычно занимает несколько лет.

Среди наиболее успешных кейсов в Западной Европе я бы привел пример Швеции и Австрии, а в постсоциалистических странах – Польши и Хорватии.

В общем, процесс переговоров имеет каждый раз разную продолжительность и привязан к темпам внедрения реформ, а не календарным дедлайнам. В "среднем" вступление страны в ЕС проводится почти 5 лет с момента начала переговоров. Самым быстрым он был для Швеции и Австрии (около 2 лет).

Например, последняя страна, вступившая в ЕС –   Хорватия   получила статус кандидата в 2004 году, переговорный процесс по членству длился с 2005 по 2011 годы, а затем еще два года пошло на подписание соглашения о присоединении, национальном референдуме и ратификации соглашения. Хорватия вступила в ЕС в 2013 году.

Польша получила статус кандидата в 1994 году, переговорный процесс по членству проходил в 1998 –  2002 годах, еще два года занял этап одобрения отчета Еврокомиссии и вступления в силу договора о присоединении страны к ЕС.

Зависли в "кандидатстве"

Сегодня есть 5 стран-кандидатов в ЕС и некоторые из них сохраняют этот статус в течение многих лет.

Турция установила своеобразный антирекорд. Анкара имеет статус кандидата на вступление в ЕС с 1999 года, переговоры по ее членству длились с 2005 года, но с 2016 года, из-за неприятия требований к сфере прав человека, фактически остановлены.

В последние годы политика расширения ЕС сконцентрирована на государствах Западных Балкан. Северная Македония имеет статус кандидата с 2005 г., Черногория –   с 2010 года, Сербия –   с 2012 года, а Албания –   с 2014 года.

К слову, переговоры о вступлении с Черногорией, имеющей самый большой прогресс среди балканской четверки кандидатов, начались еще в 2012 году и до сих пор не завершились.

Политика расширения ЕС явно дает "пробуксовку" на балканском направлении.

Должен отметить, что при всей регламентированности процедуры вступления и определения экономических и правовых критериев, решение ЕС об открытии и завершении переговоров со страной-кандидатом является политическим и принимается европейскими институтами при наличии единогласной поддержки 27 государств-членов.

Если оценить готовность к вступлению собственно Украины и отвлечься от фактора войны, то мы достаточно неплохо интегрированы с ЕС в ряде сфер единого рынка. В частности, на конец 2021 г. Украина выполнила более 60% объема Соглашения об ассоциации.

Какова процедура принятия в Евросоюз?

Согласно ст. 49 Договора о Европейском Союзе к нему может присоединиться любое европейское государство, уважающее и способствующее демократическим ценностям, определенным в статье 2 этого же Договора.

Кроме того, кандидаты должны отвечать Копенгагенским критериям – ключевым условиям членства в ЕС, которые были определены еще в 1993 г. Это наличие стабильных демократических институтов, рыночной экономики и способности эффективно выполнять обязательства по членству.

В упрощенном виде процедура вступления в ЕС состоит из 3 этапов: получения статуса кандидата, переговоров по членству и заключения соответствующего договора с его ратификацией евроинституциями и государствами-членами.

О получении статуса кандидата согласно ст. 49 Договора о ЕС мы уже упомянули. Ключевой этап – переговорный, стартует с решения Совета ЕС начать переговоры о вступлении со страной-кандидатом. Активность перехода на этот этап зависит от воли государств ЕС. Это приводит к тому, что даже между успешным завершением первого этапа и переходом ко второму может пройти много времени. Предельные сроки перехода с этапа на этап не определены.

Например, Северная Македония (кандидат с 2005 года) и Албания (кандидат с 2014 года) до сих пор не могут начать переговоры в рамках второго этапа.

Важно Ключевые условия для Украины, претензии к Грузии и подарок Молдове: чего ждать от саммита ЕС

Суть переговорного этапа состоит в том, чтобы страна-кандидат унифицировала свое законодательство с правом ЕС. Это делается по 35 разным главам и, закрывая каждую переговорную главу, страна будет постепенно двигаться к следующей. Эти главы поделены на 6 кластеров: основы; внутренний рынок; конкуренция и инклюзивный рост; зеленая повестка дня и постоянная связь; ресурсы, сельское хозяйство и сплоченность; внешние отношения.

Следует также обратить внимание на то, что согласно действующим правилам вступления переговоры могут прерываться. В 2020 году из-за проблемы Западных Балкан был введен принцип "отвратимости": ЕС может останавливать и заново вступать в переговоры, если страна неудовлетворительно работает над выполнением требований по вступлению.

После того, как все члены ЕС единогласно решают закрыть переговорный процесс, поскольку на основании заключения Еврокомиссии считают, что страна инкорпорировала все 6 кластеров, стороны подписывают и ратифицируют Договор о присоединении, после чего кандидат официально становится членом Европейского Союза.

Может ли война в Украине ускорить этот процесс?

Тем не менее, война усложняет процесс переговоров и вступления страны-кандидата. Пока Россия продолжает активную фазу войны против Украины, физически обсуждать и проводить реформы сложно.

На этот счет обратимся к позиции председательствующей в ЕС страны. На Версальском саммите Европейского совета 10 –   11 марта президент Франции отметил, что хотя его страна солидарна с Украиной, однако открытие процесса присоединения к ЕС страны, находящейся в состоянии войны, не возможно. В мае он дополнил это заявление: даже со статусом кандидата Украина сможет закончить процесс присоединения через несколько десятилетий, иначе Союзу пришлось бы снизить свои стандарты.

Но, в нашем случае, я бы не впадал в пессимизм. По меньшей мере, могу вспомнить красноречивый пример принятия в ЕС страны, имеющей неурегулированные территориальные вопросы.

В 2004 году ЕС уже принял в свои ряды страну – Кипр, правительство которой не полностью контролирует свою государственную территорию. Республика Кипр формально вступила в ЕС в пределах своих международно признанных границ. Однако, как мы знаем, с тех пор право ЕС не применяется в самопровозглашенной "Турецкой Республике Северного Кипра".

Таким образом, в практике ЕС существует подход, с помощью которого временно оккупированные государства могут стать членами ЕС, тогда как формальная юрисдикция Союза и его обязательства по общей политике обороны не распространяются на неподконтрольные правительству территории.

Не могу полностью согласиться с мнением своих отдельных коллег, что во время войны реформы совсем не проводятся. Однако в перечне 7 пунктов по Украине есть такие замечания Еврокомиссии, выполнение которых может осложниться в условиях войны. Это касается прежде всего законодательства по борьбе с отмыванием денег и антикоррупционной инфраструктуры. Эти реформы нуждаются в независимом освещении и публичной дискуссии, что почти невозможно в условиях военного положения.

Вероятно, переговоры о вступлении Украины в ЕС начнутся после завершения активной фазы боевых действий. Киев будет проходить схожий путь со странами Восточной и Центральной Европы. В случае Польши период между подачей заявки на поступление и началом переговоров длился 4 года, Венгрии – менее года, Чехии – 2 года, Румынии – около 5 лет.

Мы должны понимать, что вопрос расширения ЕС является сложным консенсусом всех государств. Как вы знаете, есть некоторые вопросы между государствами-членами и кандидатами. Например, нынешний спор между Болгарией и Северной Македонией по поводу исторического наследия. В этой ситуации нам нужно понимать, что в течение переговоров придется искать общий знаменатель и с Будапештом в области прав национальных меньшинств, и с Варшавой по историческому наследию, и с придирчивым Копенгагеном в антикоррупционных мерах и противодействии отмыванию средств.

По теме Требования ЕС Украина планирует выполнить до конца 2022 года

В общем, переговоры выглядят так: ЕС предоставляет рекомендации, а затем проверяет, насколько тщательно они были выполнены. Ситуация, когда Украина, ссылаясь на войну или сложное послевоенное экономическое состояние, одни требования соглашается выполнить, а другие считает для себя неприемлемыми – не сработает. Только от нас зависит, насколько быстро и решительно мы пойдем по пути реформы.

Почему Европа сейчас не может принять Украину в ЕС?

Украина должна осознать, что никакого "немедленного" вступления в ЕС не может произойти.

Европейское мировоззрение это не только высокий уровень жизни, защита личности и равенство возможностей, это прежде всего уважение к процедуре. С позиции ключевых стран ЕС ясно, что делать исключений на этапе переговоров для Украины никто не станет.

Алгоритм принятия в ЕС одинаков для всех: сначала заявка, далее статус кандидата, затем выполнение рекомендаций, выводы и процедура голосования за вступление. И вся эта процедура не может занять менее 3 –   5 лет при самом оптимистическом сценарии и режиме максимального содействия, на который может рассчитывать сегодня Украина.

На самом деле, скорость присоединения отдельной страны к Европейскому Союзу определяется не только интенсивностью проведения евроинтеграционных реформ. Важная составляющая – политическая воля членов ЕС и их желание принять в Союз определенное государство или продолжать политику расширения.

Показателен вышеупомянутый кейс Северной Македонии. Она подала заявку на членство в 2004 году, однако переговоры до сих пор не начались: до февраля 2019 их блокировала Греция из-за названия государства, а с 2020 года свое вето на переговоры со Скопье наложила Болгария из-за исторических и культурных споров.

Сегодня большинство Восточной и Центральной Европы поддерживают быстрое присоединение Украины к ЕС, тогда как географически более отдаленные от нас страны выступают за традиционную процедуру вступления.

Недавние заявления европейских политиков не отражают реальную готовность Украины к членству, а скорее, их желание принять Украину с учетом собственных национальных интересов. Из высоких кабинетов Вены и Берлина звучит недовольство тем, что Украина пытается обогнать в движении в ЕС страны Западных Балкан.

Уравновесить все эти видения и привести пожелания стран ЕС к единому подходу со странами-кандидатами, призвана работа Еврокомиссии.

Российская угроза и другие "фобии"

Западноевропейские страны откровенно обеспокоены тем, что присоединение Украины к ЕС может спровоцировать дальнейшую агрессию России, отмечая, что согласно пункту "взаимопомощь" ст. 42 Договора о ЕС государства-члены должны оказывать помощь всеми возможными средствами стране-члену в случае вооруженной агрессии.

По моему мнению, подобные "фобии" можно легко снять с повестки путем применения в переходных положениях будущего Договора о присоединении Украины к ЕС положения, что общая политика безопасности ЕС и обязанности взаимопомощи согласно ст. 42 Договора о ЕС распространяется исключительно на территорию Украины, подконтрольную правительству на дату вступления.

Есть также объективная реальность –   некоторые страны считают, что вступление в ЕС государства с экономикой, которая очень сильно пострадала до войны, дестабилизирует экономическую ситуацию всего Союза.

На присоединение Украины к ЕС будут влиять и субъективные факторы, такие как сама способность объединения расширяться. Определенные страны-скептики, включая Францию и Нидерланды, вообще против дальнейшего расширения ЕС, а настаивают на реформировании организации и углублении связей между действующими членами.

Так, в октябре прошлого года состоялся саммит ЕС – Западные Балканы, на котором европейские лидеры отметили важность обеспечивать возможность Союза принимать новых членов. Способен ли ЕС сделать следующий шаг, увидим в ближайшем будущем – ведь, накануне рассмотрения вопроса кандидатского статуса для Украины, 23-24 июня, снова запланирован саммит ЕС –   Западные Балканы.

Как бы то ни было, дальнейшее расширение ЕС без введения принципа квалифицированного большинства при принятии ключевых решений маловероятно.