1 
Заявка Украины стала завершением траектории, начавшейся как минимум в 2013 году, когда решение тогдашнего президента Виктора Януковича не подписывать Соглашение об ассоциации с ЕС спровоцировало протесты Евромайдана. Во время разгона и столкновений в Киеве погибли десятки демонстрантов; украинское общество буквально расплачивалось жизнью за идею "Европы" как политической и моральной судьбы, а не только социально-экономического направления.
К теме Украину просят подождать со вступлением в ЕС 10 – 20 лет, которых у нас нет, – Качка
Непростые отношения
Кроме сотрудничества в рамках Европейской политики соседства, европейская интеграция уже давно представляется в Киеве как обещание модернизации и побега из постсоветской стагнации, к которым часто апеллируют во время избирательных кампаний. Для многих европейских столиц украинские амбиции, усилившиеся после Оранжевой революции 2004 года, требовали осторожного управления и представляли деликатный геополитический и институциональный риск. Особенно в начале 2000-х, когда отношения с Россией считались ключевыми для нескольких государств-членов.
Революция Достоинства в Украине / Фото European Commission
2014 год стал первым переломным моментом: Соглашение об ассоциации между ЕС и Украиной подписали в два этапа (март и июнь 2014 года), а полностью оно вступило в силу только 1 сентября 2017 года из-за неожиданного общественного сопротивления в Нидерландах. Соглашение предусматривало Углубленную и всеобъемлющую зону свободной торговли (DCFTA), что предусматривает согласование значительной части украинского законодательства и стандартов с нормами ЕС.
В том же десятилетии появился еще один конкретный символ, который давно ждали миллионы украинцев: с июня 2017 года граждане Украины с биометрическими паспортами могут путешествовать без виз для краткосрочных поездок (90 дней в течение любого 180-дневного периода) в страны Шенгенской зоны, с традиционными исключениями ЕС.
Однако до 2022 года членство оставалось скорее горизонтом, чем графиком. В своей оценке 2022 года Комиссия связала прогресс со структурными реформами в сфере верховенства права, борьбы с коррупцией и олигархическим влиянием, признавая достижения, но также указывая на системные недостатки. На заднем плане была так называемая "усталость от расширения", которая наступила после "большого взрыва" расширения 2004 года и была усилена экономическим кризисом и режимом жесткой экономии после 2008 года. Последней страной, которая присоединилась к Союзу, остается Хорватия в 2013 году.
Только после российского вторжения перспективы Украины стали более конкретными: ведь расширение прежде всего является политическим решением.
Как работает вступление: Копенгагенские критерии и правовые наработки ЕС
Вступление не является произвольной политической "наградой": его рамки определены договорами. Статья 49 Договора о Европейском Союзе позволяет любому европейскому государству, которое уважает ценности Союза, подать заявку, после чего начинается длительный процесс, что происходит под руководством оценок Европейской комиссии и единодушных решений государств-членов.
Основным ориентиром являются Копенгагенские критерии, определенные в 1993 году:
- стабильные демократические институты и верховенство права, включая уважение к правам человека и правам меньшинств;
- активная рыночная экономика;
- а также способность выполнять обязательства членства – то есть принять acquis ЕС (политическое и правовое наследие европейской интеграции) и выдерживать конкуренцию на внутреннем рынке.
Технически согласование касается 33 разделов acquis ЕС. По нынешней методологии они объединены в шесть кластеров – "Основы", "Внутренний рынок", "Конкурентоспособность и инклюзивный рост", "Зеленая повестка дня и устойчивая связь", "Ресурсы, сельское хозяйство и сплоченность" и "Внешние отношения". Ключевое политическое правило заключается в том, что кластер "Основы" открывается первым и закрывается последним, ведь именно он определяет темп и доверие ко всему процессу.
Когда 17 июня 2022 года Еврокомиссия рекомендовала предоставить Украине статус кандидата, она также определила семь первоочередных приоритетов:
- реформу Конституционного суда;
- продолжение судебной реформы;
- антикоррупционные меры, включая управление САП и НАБУ;
- правила борьбы с отмыванием средств;
- имплементацию "антиолигархического" закона в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии;
- гармонизацию законодательства об аудиовизуальных медиа;
- а также пересмотр законов о национальных меньшинствах.
В своем отчете "Украина 2024" Комиссия проследила последовательность, что привела к официальному открытию переговоров в июне 2024 года, отметив, что необходимые шаги были выполнены и реформы признаны удовлетворительными, что позволило утвердить переговорную рамку.
Выступление Европейской Комиссии / Фото European Commission
Проблема, однако, заключается в том, что acquis требует лет скрининга, открытия и закрытия кластеров и прежде всего единодушных решений на каждом этапе – от оценки прогресса до окончательной ратификации. Именно здесь появляются национальные вето.
В последние месяцы последовательную оппозицию демонстрирует Венгрия Виктора Орбана, тогда как Словакия Роберта Фицо – еще одно правительство, близкое к позициям Кремля – связала свою поддержку со "строгим толкованием" условий вступления. Обе страны, вместе с праворадикальными и популистскими партиями в разных государствах ЕС, также предупреждают о якобы неподъемных расходах, связанных с влиянием Украины на бюджет ЕС.
Важно На пути в ЕС – одно препятствие, и оно не способно остановить процесс
По словам Романа Петрова, руководителя кафедры имени Жана Моне по праву ЕС в Национальном университете "Киево-Могилянская академия", это создало парадокс: кластеры "официально" не открыты, однако техническая работа продолжается неформально через так называемый "Львовский формат", пока Киев ждет политического единодушия, чтобы превратить эти шаги в формальные этапы переговоров.
Это единодушие, однако, может не появиться в ближайшее время, несмотря на десятипунктный план, представленный Еврокомиссаром по вопросам расширения Мартой Кос и вице-премьер-министром Украины Тарасом Качкой с целью ускорить реформы и разблокировать кластеры.
"Пока мы имеем проблемы с несколькими странами, которые занимают откровенно антиукраинскую позицию – прежде всего с Венгрией и Словакией. Конечно, эти правительства могут измениться в будущем (венгерские выборы запланированы на апрель этого года, а партия Орбана отстает в опросах почти на десять пунктов – ред.), – говорит Петров. – Но волна правопопулистских правительств, настроенных против Украины, может и вырасти, даже в Западной Европе. Наиболее уязвимыми здесь являются Франция и Германия".
Сложности "ускоренного" вступления
В последние месяцы многие аналитики и политики призывали к более быстрому и более рациональному расширению не только для Киева, но и для других кандидатов на продвинутой стадии: Черногории, Молдовы и Албании – стран, гораздо меньших и менее геополитически значимых, чем Украина.
Эти надежды возродила глава дипломатии Евросоюза Кая Каллас, которая в ноябре заявила, что новые вступления до 2030 года возможны.
Для Украины подобные сценарии вновь появились на фоне медленных и непрозрачных мирных переговоров между Киевом и Москвой при посредничестве Соединенных Штатов Дональда Трампа. В частности, некоторые аналитики высказали идею, что Украина могла бы присоединиться к ЕС уже в 2027 году, имея такие гарантии безопасности, которых стремится президент Зеленский, в форме договоренности о membership-lite: формально внутри ЕС, но без полного набора прав, включая право вето.
В недавней статье главная корреспондентка Politico по вопросам ЕС Зоя Шефталович очертила пять шагов, чтобы сделать вступление 2027 года возможным.
Марта Кос – Европейский комиссар по вопросам соседства и расширения / Фото European Commission
"Я не думаю, что это реалистичная перспектива, – говорит Петров. – Сначала нужно определить сроки. Если речь идет о полноправном членстве, как это всегда было, то такие сроки нереалистичны. До 2027 года Украина этого не достигнет. Переговоры даже не начались, поскольку их блокируют Будапешт и Братислава. Если же говорить о других форматах, нужно помнить, что такого понятия, как "частичное членство" без права голоса, не существует. Либо мы говорим о полном членстве, или ни о чем другом, ведь других форматов просто не существует. Реформа договоров, частично из-за того, что нынешняя система устарела и до сих пор базируется на принципе единогласия, необходима, но ожидать ее быстро также нереалистично".
Президент Зеленский дипломатично заявил, что Украина по крайней мере попытается быть технически готовой к 2027 году, хотя канцлер Германии Фридрих Мерц уже исключил любой "облегченный" формат вступления для любого государства-кандидата, включая Украину. А позиция Германии и в дальнейшем имеет значительный вес в европейском балансе.
"Мы сталкиваемся с ростом напряжения между временем, необходимым для применения убедительного подхода, основанного на заслугах, и ростом давления со стороны внешних акторов на наших кандидатов – давлением, направленным на повышение политической цены их продвижения на пути в ЕС, – сказала Кос в Таллинне в начале февраля.
"Наша модель расширения требует времени, стабильности и постепенных реформ. Но современная геополитическая среда является нестабильной и часто принудительной", – добавила она. И предупредила, что любые новые рассматриваемые модели должны начинаться с той же базовой линии: "полноправное членство наступает только после полных реформ". Кос уже предостерегала от принятия новых "троянских коней" в Союз, во избежание повторения венгерского сценария.
На что реально может рассчитывать Киев?
Пока продолжается война, вступление – сложный вопрос, говорит Петров, который много писал об этом. "Есть безопасностные, экономические и правовые причины. И сами государства-члены к этому не готовы – принять страну, находящуюся в состоянии войны, и таким образом нести ответственность за ее территориальный суверенитет в соответствии с принципом солидарности ЕС. Финансовая и военная помощь – это одно; отправка контингентов и солдат – совсем другое. Так что вступление невозможно, пока идет война, даже если некоторые вспоминают кипрскую модель. Но Республика Кипр присоединилась к Союзу тогда, когда боевые действия были заморожены уже десятилетиями, существовал мирный план и четкие границы", – напомнил он.
Впрочем, этот вопрос остается предметом дискуссий, а не окончательной позицией ЕС. Несмотря на серьезные политические, правовые и безопасностные препятствия, вступление во время войны все чаще рассматривается в Брюсселе как беспрецедентный вызов, а не как полностью невозможный сценарий.
В течение последнего года подготовка к членству Украины продвигалась по нескольким параллельным направлениям. Так называемый львовский формат позволил другим 26 государствам-членам вместе с Еврокомиссией ускорить процесс: Украина получила детальные контрольные показатели и технические критерии, которые обычно предоставляются только во время официальных переговоров.
Кая Каллас – вице-президент Еврокомиссии / Фото European Commission
Работа уже ведется на очень детальном уровне. Комиссия разрабатывает промежуточные и финальные критерии по различным сферам – от судебной реформы до государственных закупок. В то же время во время своего недавнего визита в Киев по случаю четвертой годовщины полномасштабного вторжения президент Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен заняла осторожную позицию, отказавшись поддержать стремление Украины вступить в ЕС до 2027 года и подчеркнув, что вступление не может быть привязано к фиксированным дедлайнам, даже несмотря на то, что Украина настаивает на более четком графике.
Во время недавней Мюнхенской конференции по безопасности Каллас также заявила, что правительства стран ЕС не готовы назвать Украине конкретную дату членства, несмотря на соответствующую просьбу Зеленского. "Впереди еще много работы", – сказала она на дискуссии.
По словам Петрова, среди кластеров, что сейчас обсуждаются, наиболее согласованным со стандартами ЕС является кластер "Внешние отношения", который охватывает торговую политику и внешнюю, политику безопасности и оборонную политику. Здесь согласование в основном имеет политический и дипломатический характер и базируется на координации между Министерством иностранных дел и Брюсселем: "это преимущественно работа МИД – гармонизация нашей внешней политики с политикой ЕС".
В других разделах ситуация иная. В кластере "Внутренний рынок" законодательные реформы технически возможны, но могут натолкнуться на "сопротивление со стороны отдельных экономических секторов, особенно сельского хозяйства и пищевой промышленности", которые традиционно находятся под защитой государства.
Самым большим узким местом остается кластер "Основы", охватывающий верховенство права и борьбу с коррупцией, где понадобятся постоянные реформы и ощутимые результаты: "коррупция никуда не исчезает, скандалы также, и эти сферы всегда будут находиться под пристальным вниманием ЕС".
Скандал прошлым летом вокруг антикоррупционных органов НАБУ и САП – когда парламент проголосовал за подчинение их правительству, но Зеленский после массовых протестов отступил – показал, сколько вызовов ждет страну на пути к трансформации.
Многие реформы, добавляет Петров, сложно реализовать во время войны, особенно в сферах вроде инфраструктурной интеграции и "зеленого" перехода, которые "требуют не только законов, но и инвестиций и административной способности".
Флаги Украины и ЕС / Фото European Commission
Он также обращает внимание на два часто недооцененных политических фактора.
Первый – эволюция отношений между США и ЕС. Любые стратегические разногласия между Вашингтоном и Брюсселем неизбежно повлияют на Киев, который является союзником обоих. В этом контексте будущее НАТО также остается неопределенным. Если альянс ослабнет или трансформируется, многие государства ЕС могут настаивать на создании совместной европейской обороны, и в таком сценарии Украина – с ее военным опытом и стратегическим весом – станет очень желанным партнером.
Второй, часто недооцененный фактор – необходимость внутренней реформы самого ЕС. Нынешняя институциональная архитектура, основанная на Лиссабонском договоре, широко считается непригодной для масштабного расширения. Одновременное вступление Украины, Молдовы и стран Западных Балкан потребует глубоких изменений – от ограничения принципа единодушия в отдельных сферах до укрепления общих политик, особенно в сфере обороны. Однако такие переговоры были бы сложными и политически болезненными для всех двадцати семи государств-членов.
В конце концов, Петров соглашается, что "расширение прежде всего является политическим процессом". Без единодушия государств-членов даже значительный прогресс реформ может оказаться недостаточным: "таковы правила". Каждый национальный парламент должен будет ратифицировать вступление.
Даже такая сильно проукраинская страна, как Нидерланды, пережила противоречивый референдум 2016 года по Соглашению об ассоциации между ЕС и Украиной, который завершился победой евроскептиков, и она до сих пор занимает осторожную позицию. Что может произойти, если подобная ситуация повторится – например, как предлагал Орбан в Венгрии – или в других государствах? Эти факторы мало зависят от Киева и в значительной степени определяются внутренней политикой государств Евросоюза.
Для Украины остается только один путь: продолжать сложный путь реформ, демонстрируя реальные усилия и достижения несмотря на трудности войны – и надеяться на более ясное политическое небо над Брюсселем и другими столицами ЕС.
Колонка изначально была опубликована в издании OBCT.