Верховная Рада постоянно возвращается к уже принятым решениям: исправляет ошибки, закрывает пробелы, реагирует на неожиданные последствия. Законодательный процесс превращается в непрерывное "латание" законодательных пробелов, а не на последовательную политику. Далее читайте в эксклюзивной колонке для 24 Канала.

Интересно Кризис в головах большинства: существует ли буллинг "слуг народа"?

Как в Украине принимают законы, которые не работают

Причина не только в нехватке времени или ресурсов. Все несколько сложнее. В Украине до сих пор нет институционализированного механизма оценки того, как законы работают после вступления в силу. Этот инструмент в мировой практике называют постзаконодательным контролем (post-legislative scrutiny, или PLS). Хотя и отдельные попытки его ввести уже есть, и системой это пока не стало.

Показательным примером того, что потребность в постзаконодательном контроле существует, является законодательное регулирование механизмов возвращения на службу военнослужащих, самовольно оставивших части (СОЧ). Если в 2022 году было открыто 6 988 производств по статье 407 Уголовного кодекса Украины (Самовольное оставление воинской части или места службы), а в 2023-м – ориентировочно 17,6 тысячи, то в 2024 году их количество возросло до 67 840.

В ответ на проблему в конце 2024 года парламент ввел упрощенный механизм возвращения на службу военнослужащих после СОЧ: без суда, с возобновлением контракта, выплат и льгот по решению командира. Вместе с тем дальнейшее развитие ситуации показывает проблему принятия решений без оценки их последствий.

После первого упрощения механизма в конце 2024 года количество случаев СОЧ не уменьшилось, а продолжило расти. Несмотря на это, в 2025 году этот подход расширили – продлили сроки возвращения, обязали командиров возобновлять службу в течение 72 часов и позволили это даже при наличии уголовного производства.

Такая последовательность иллюстрирует отсутствие постзаконодательного анализа: после введения нормы не было проведено оценки ее эффективности, чтобы понять, стоит ли ее продолжать или корректировать. Именно это и является ключевым аргументом в пользу постзаконодательного контроля – без него законодательство меняется не на основе данных, а реактивно.

Похожая картина с законом о деолигархизации, принятым в сентябре 2021 года. Закон впервые в украинской истории ввел понятие олигарха в законодательство, установил критерии признания лица олигархом и предусмотрел создание соответствующего реестра. Однако уже на старте оказалась юридическая коллизия: в тексте осталась несогласованность относительно того, кто именно будет вносить лиц в реестр – НАПК или СНБО. Вопрос решили через дополнительное голосование уже после подписания закона президентом.

В июне 2023 года Венецианская комиссия рекомендовала отложить имплементацию закона из-за войны, поскольку она существенно меняет баланс сил и уменьшает влияние олигархов. Но главная проблема показала себя позже. Реестр олигархов так и не заработал: правительство неоднократно переносило сроки его запуска, и в конце концов отложило формирование реестра до окончания военного положения.

Так достиг ли закон своих заявленных целей? Нуждается ли он в изменениях после выводов Венецианской комиссии? К сожалению, эти вопросы до сих пор не стали предметом системного парламентского анализа – и именно это является иллюстрацией отсутствия постзаконодательного контроля.

Анализ применения законов

Анализ практики применения законов – это оценка того, как принятые нормы работают в реальной жизни. Речь идет не только о формальном выполнении, но и о том, достигает ли закон своей цели, или создает непредсказуемые последствия и требует изменений. Иначе говоря, это попытка ответить на простой вопрос: что на самом деле изменил этот закон после того, как его приняли.

Наиболее развитую модель постзаконодательного контроля имеет Великобритания. Ее опыт показывает, что этот инструмент работает не только на бумаге.

Британский механизм выглядит так: через 3 – 5 лет после вступления в силу важного закона правительство готовит Post-Legislative Memorandum, то есть документ, в котором оценивает, как закон реально выполняется. Его рассматривает профильный парламентский комитет, который может проводить собственное расследование: привлекать экспертов, анализировать данные, заслушивать представителей правительства и общественности.

По итогам комитет публикует отчет с рекомендациями, а правительство обязано предоставить официальный ответ. Это не формальная процедура – это содержательный диалог между парламентом и исполнительной властью о качестве политики.

Кейсы показывают оба возможных результата. Анализ Закона о детях и семье 2014 года выявил, что закон не дал ожидаемого эффекта из-за слабой реализации. Комитет прямо зафиксировал это в отчете, заставив правительство публично отвечать.

Но PLS срабатывает и в обратную сторону: анализ Закона о свободе информации 2000 года подтвердил, что закон в целом работает хорошо и его сферу не нужно сужать. Именно эти выводы стали доказательной базой позже, когда правительство рассматривало возможность ограничить право на информационные запросы.

Иначе говоря, постзаконодательный контроль – это не поиск виновных, а инструмент управления качеством законодательства.

Читайте также Политическое шоу вместо парламентского контроля: что не так с ВСК в Верховной Раде

Что есть в Украине (и почему это не работает)

Формально основания для постзаконодательного контроля в Украине есть. Закон "О Комитетах Верховной Рады Украины" предоставляет комитетам полномочия анализировать практику применения законов и проверять подзаконные акты. Однако полномочия существуют, а системной практики нет.

Однако на практике этот инструмент не работает системно. Комитеты почти не проводят полноценных оценок того, что происходит с законами после их принятия. Вместо этого комитеты предоставляют точечные реакции на проблемы или политические запросы. По сути, парламент не имеет ответа на базовый вопрос: работают ли принятые им законы так, как планировалось.

Отдельные положительные сдвиги все же есть. Например, тестируют пилотные проекты оценки эффективности законов, а Исследовательская служба ВРУ подготовила методическое путеводитель для такой работы.

Некоторые комитеты начинают применять эти инструменты на практике. Например, во время слушаний в июне 2024 года анализировали, как работают требования локализации в публичных закупках – с фокусом не на норме, а на ее реальном влиянии.

Похожий подход использовали и в исследовании по закону о прозрачности местного самоуправления, где опросили тысячи представителей громад и зафиксировали как прогресс, так и проблемы. Параллельно Комитет по вопросам социальной политики готовит собственный анализ применения закона о нефиксированном рабочем времени с привлечением бизнеса и работников.

Впрочем, пока это лишь единичные примеры, а не постоянная практика. Системные правила игры могут появиться разве что после того, как вступит в силу Закон "О правотворческой деятельности", который вводит правовой мониторинг как регулярную и обязательную процедуру. До того момента постзаконодательный контроль остается инициативой отдельных комитетов, а не институциональной нормой.

Как проблему решить

Отсутствие системного анализа практики применения законов означает, что изменения в законодательство принимаются фактически "вслепую" – не имея понимания того, как предыдущие нормы сработали на практике и достигли ли они заявленных целей. В результате парламент вынужден постоянно возвращаться к уже принятым решениям, исправляя последствия вместо того, чтобы действовать на основе доказательств.

В конце концов, законодательство обрастает неэффективными и противоречивыми нормами, которые только усложняют правоприменение и создают дополнительную нагрузку на государственные органы, бизнес и граждан. В то же время правительство не несет полноценной ответственности за реализацию законов, ведь отсутствует механизм системной оценки их результатов.

В итоге парламент теряет одну из своих ключевых функций – контроль за исполнительной властью, а законодательный процесс остается незавершенным.

Чтобы исправить ситуацию, Украине необходимо институционализировать постзаконодательный контроль как полноценную часть парламентской работы. Прежде всего речь идет о внедрении оценки эффективности законодательства как отдельной функции парламентских комитетов. Это предполагает, что реализацию ключевых законов системно будут оценивать через несколько лет после того, как их примут.

Важным элементом должна стать обязанность правительства готовить специальные отчеты о реализации законов (Post-Legislative Memorandum) через 3 – 5 лет после того, как они начнут действовать. Такие отчеты должны содержать не формальное описание, а оценку достижения целей закона, анализ его влияния и выявленных проблем при реализации.

В свою очередь, парламентские комитеты должны получить полномочия и реальные инструменты, чтобы провести полноценный анализ эффективности законов – с возможностью привлекать экспертов, представителей гражданского общества и государственных органов. Важно также законодательно закрепить обязанность правительства предоставлять официальные ответы на отчеты комитетов. Это позволит превратить анализ в системный диалог, а не на формальную процедуру между парламентом и исполнительной властью.

Также необходимо уделить особое внимание усилению аналитической способности аппарата парламентских комитетов, в частности через создание специализированных подразделений, которые будут отвечать за проведение постзаконодательного анализа.

Парламент, который не проверяет собственные решения, не контролирует ничего: ни правительство, ни качество политики, ни собственную эффективность. Это не преувеличение, а описание того, как работает законодательный процесс без обратной связи.

Украинский же парламент часто действует консолидировано и быстро, особенно в условиях войны. Однако без системной проверки того, как принятые нормы работают на практике, законодательство рискует превратиться в набор деклараций, которые приходится постоянно исправлять.

Постзаконодательный контроль – это не техническая деталь, а необходимый элемент качественной и последовательной политики. Именно он позволяет перейти от реагирования на проблемы к управлению государством на основе доказательств. Это и есть незавершенная часть украинского законодательного цикла.