Верховна Рада постійно повертається до вже ухвалених рішень: виправляє помилки, закриває прогалини, реагує на неочікувані наслідки. Законодавчий процес перетворюється на безперервне "латання" законодавчих прогалин, а не на послідовну політику. Далі читайте в ексклюзивній колонці для 24 Каналу.

Цікаво Криза в головах більшості, або чи існує булінг "слуг народу"?

Як в Україні схвалюють закони, які не працюють

Причина не лише в браку часу чи ресурсів. Все дещо складніше. В Україні досі немає інституціоналізованого механізму оцінки того, як закони працюють після набрання чинності. Цей інструмент у світовій практиці називають постзаконодавчим контролем (post-legislative scrutiny, або PLS). Хоча й окремі спроби його запровадити вже є, та системою це поки не стало.

Показовим прикладом того, що потреба в постзаконодавчому контролі існує, є законодавче регулювання механізмів повернення на службу військовослужбовців, які самовільно залишили частини (СЗЧ). Якщо у 2022 році було відкрито 6 988 проваджень за статтею 407 Кримінального кодексу України (Самовільне залишення військової частини або місця служби), а у 2023-му – орієнтовно 17,6 тисячі, то у 2024 році їхня кількість зросла до 67 840.

У відповідь на проблему наприкінці 2024 року парламент запровадив спрощений механізм повернення на службу військовослужбовців після СЗЧ: без суду, з поновленням контракту, виплат і пільг за рішенням командира. Водночас подальший розвиток ситуації показує проблему ухвалення рішень без оцінки їхніх наслідків.

Після першого спрощення механізму наприкінці 2024 року кількість випадків СЗЧ не зменшилася, а продовжила зростати. Попри це, у 2025 році цей підхід розширили – продовжили строки повернення, зобов'язали командирів поновлювати службу протягом 72 годин та дозволили це навіть за наявності кримінального провадження.

Така послідовність ілюструє відсутність постзаконодавчого аналізу: після запровадження норми не було проведено оцінки її ефективності, щоб зрозуміти, чи варто її продовжувати або коригувати. Саме це і є ключовим аргументом на користь постзаконодавчого контролю – без нього законодавство змінюється не на основі даних, а реактивно.

Схожа картина із законом про деолігархізацію, ухваленим у вересні 2021 року. Закон вперше в українській історії ввів поняття олігарха в законодавство, встановив критерії визнання особи олігархом і передбачив створення відповідного реєстру. Проте вже на старті виявилася юридична колізія: в тексті залишилася неузгодженість щодо того, хто саме вноситиме осіб до реєстру – НАЗК чи РНБО. Питання вирішили через додаткове голосування вже після підписання закону президентом.

У червні 2023 року Венеційська комісія рекомендувала відкласти імплементацію закону через війну, оскільки вона істотно змінює баланс сил і зменшує вплив олігархів. Але головна проблема показала себе пізніше. Реєстр олігархів так і не запрацював: уряд неодноразово переносив строки його запуску, та зрештою відклав формування реєстру до закінчення воєнного стану.

То чи досяг закон своїх заявлених цілей? Чи потребує він змін після висновків Венеційської комісії? На жаль, ці питання досі не стали предметом системного парламентського аналізу – і саме це є ілюстрацією відсутності постзаконодавчого контролю.

Аналіз застосування законів

Аналіз практики застосування законів – це оцінка того, як ухвалені норми працюють у реальному житті. Йдеться не лише про формальне виконання, а й про те, чи досягає закон своєї мети, чи створює непередбачувані наслідки та чи потребує змін. Інакше кажучи, це спроба відповісти на просте запитання: що насправді змінив цей закон після того, як його ухвалили.

Найбільш розвинену модель постзаконодавчого контролю має Велика Британія. Її досвід показує, що цей інструмент працює не лише на папері.

Британський механізм виглядає так: через 3 – 5 років після набрання чинності важливого закону уряд готує Post-Legislative Memorandum, тобто документ, у якому оцінює, як закон реально виконується. Його розглядає профільний парламентський комітет, який може проводити власне розслідування: залучати експертів, аналізувати дані, заслуховувати представників уряду та громадськості.

За підсумками комітет публікує звіт із рекомендаціями, а уряд зобов'язаний надати офіційну відповідь. Це не формальна процедура – це змістовний діалог між парламентом і виконавчою владою про якість політики.

Кейси показують обидва можливі результати. Аналіз Закону про дітей і сім'ю 2014 року виявив, що закон не дав очікуваного ефекту через слабку реалізацію. Комітет прямо зафіксував це у звіті, змусивши уряд публічно відповідати.

Але PLS спрацьовує і в зворотний бік: аналіз Закону про свободу інформації 2000 року підтвердив, що закон загалом працює добре і його сферу не потрібно звужувати. Саме ці висновки стали доказовою базою пізніше, коли уряд розглядав можливість обмежити право на інформаційні запити.

Інакше кажучи, постзаконодавчий контроль – це не пошук винних, а інструмент управління якістю законодавства.

Читайте також Політичне шоу замість парламентського контролю: що не так із ТСК у Верховній Раді

Що є в Україні (і чому це не працює)

Формально підстави для постзаконодавчого контролю в Україні є. Закон "Про Комітети Верховної Ради України" надає комітетам повноваження аналізувати практику застосування законів і перевіряти підзаконні акти. Проте повноваження існують, а системної практики немає.

Однак на практиці цей інструмент не працює системно. Комітети майже не проводять повноцінних оцінок того, що відбувається із законами після їх ухвалення. Натомість комітети надають точкові реакції на проблеми або політичні запити. По суті, парламент не має відповіді на базове питання: чи працюють ухвалені ним закони так, як планувалося.

Окремі позитивні зрушення все ж є. Наприклад, тестують пілотні проєкти оцінки ефективності законів, а Дослідницька служба ВРУ підготувала методичний путівник для такої роботи.

Деякі комітети починають застосовувати ці інструменти на практиці. Наприклад, під час слухань у червні 2024 року аналізували, як працюють вимоги локалізації в публічних закупівлях – із фокусом не на нормі, а на її реальному впливі.

Схожий підхід використали й у дослідженні щодо закону про прозорість місцевого самоврядування, де опитали тисячі представників громад і зафіксували як прогрес, так і проблеми. Паралельно Комітет з питань соціальної політики готує власний аналіз застосування закону про нефіксований робочий час із залученням бізнесу та працівників.

Утім, поки що це лише поодинокі приклади, а не стала практика. Системні правила гри можуть з'явитися хіба після того, як набуде чинності Закон "Про правотворчу діяльність", який вводить правовий моніторинг як регулярну і обов'язкову процедуру. До того моменту постзаконодавчий контроль залишається ініціативою окремих комітетів, а не інституційною нормою.

Як проблему вирішити

Відсутність системного аналізу практики застосування законів означає, що зміни до законодавства ухвалюються фактично "наосліп" – не маючи розуміння того, як попередні норми спрацювали на практиці й чи досягли вони заявлених цілей. У результаті парламент змушений постійно повертатися до вже ухвалених рішень, виправляючи наслідки замість того, щоб діяти на основі доказів.

Зрештою, законодавство обростає неефективними й суперечливими нормами, які лише ускладнюють правозастосування та створюють додаткове навантаження на державні органи, бізнес і громадян. Водночас уряд не несе повноцінної відповідальності за реалізацію законів, адже відсутній механізм системної оцінки їхніх результатів.

У підсумку парламент втрачає одну зі своїх ключових функцій – контроль за виконавчою владою, а законодавчий процес залишається незавершеним.

Щоб виправити ситуацію, Україні необхідно інституціоналізувати постзаконодавчий контроль як повноцінну частину парламентської роботи. Насамперед ідеться про впровадження оцінки ефективності законодавства як окремої функції парламентських комітетів. Це передбачає, що реалізацію ключових законів системно оцінюватимуть через кілька років після того, як їх ухвалять.

Важливим елементом має стати обов'язок уряду готувати спеціальні звіти про реалізацію законів (Post-Legislative Memorandum) через 3 – 5 років після того, як вони почнуть діяти. Такі звіти повинні містити не формальний опис, а оцінку досягнення цілей закону, аналіз його впливу та виявлених проблем під час реалізації.

Своєю чергою, парламентські комітети мають отримати повноваження та реальні інструменти, щоб провести повноцінний аналіз ефективності законів – із можливістю залучати експертів, представників громадянського суспільства та державних органів. Важливо також законодавчо закріпити обов'язок уряду надавати офіційні відповіді на звіти комітетів. Це дозволить перетворити аналіз на системний діалог, а не на формальну процедуру між парламентом і виконавчою владою.

Також необхідно приділити окрему увагу посиленню аналітичної спроможності апарату парламентських комітетів, зокрема через створення спеціалізованих підрозділів, які відповідатимуть за проведення постзаконодавчого аналізу.

Парламент, який не перевіряє власні рішення, не контролює нічого: ні уряд, ні якість політики, ні власну ефективність. Це не перебільшення, а опис того, як працює законодавчий процес без зворотного зв'язку.

Український же парламент часто діє консолідовано та швидко, особливо в умовах війни. Проте без системної перевірки того, як ухвалені норми працюють на практиці, законодавство ризикує перетворитися на набір декларацій, які доводиться постійно виправляти.

Постзаконодавчий контроль – це не технічна деталь, а необхідний елемент якісної та послідовної політики. Саме він дозволяє перейти від реагування на проблеми до управління державою на основі доказів. Це і є незавершена частина українського законодавчого циклу.