24 Канал имеет эксклюзивное право на перевод и публикацию колонок Project Syndicate. Републикация полной версии текста запрещена. Колонка изначально вышла на сайте Project Syndicate и публикуется с разрешения правообладателя.
Как американские президенты управляли государством
К этому опасному состоянию нас привело сочетание институциональных стимулов. От основания и до сих пор два соперничающих видения Конституции национальной безопасности США боролись за доминирование: видение создателей Конституции о сбалансированном институциональном участии (и одностороннее видение президента как "единственного органа нашей нации во внешних делах".
Читайте также Белый дом ждут отставки? Кто уже впал в немилость Трампа
Концепции о совместной власти и исполнительной односторонности боролись на протяжении веков американской истории. Стремление доминирования исполнительной власти во внешней политике впервые было поддержано Александром Гамильтоном, а затем реализовано и смягчено Джорджем Вашингтоном и другими в период зарождения и юности страны. Рост исполнительной власти ускорился, когда Америка стала доминирующей региональной державой (1850 – 1933 годы), а затем глобальным гегемоном после Второй мировой войны.
Президент Франклин Делано Рузвельт начал "экстравертную" фазу во внешней политике США, когда глава исполнительной власти контролировал создание целостного многостороннего политического и экономического порядка. Активистская логика этой эпохи значительно расширила исполнительную ветвь власти и сделала односторонние президентские инициативы практически неизбежными.
Парадоксально, но во время Холодной войны и сразу после нее Америка переживала относительное ослабление на мировой арене, что привело к увеличению президентских инициатив. Появление новых, неформальных региональных и функциональных режимов, в которых США не доминировали, заставляла последовательные администрации управлять отношениями путем повторного применения экономических "пряников" и "политических кнутов".
С увеличением глобальных вызовов, подавляющая институциональная способность президента мобилизовать государственные ресурсы гарантировала, что бремя быстрого реагирования на внешние вызовы будет ложиться на него.
Эта тенденция неизбежно поставила под сомнение конституционные сдерживания и противовесы. Террористические атаки 11 сентября 2001 года начали Эру террора, в которой президент постоянно чувствовал давление и был вынужден принимать односторонние меры. Джордж Буш-младший приказал вторгнуться в Ирак и Афганистан, вновь открыл черные базы в Гуантанамо и ЦРУ, разрешил пытки и жестокое обращение, а также значительно расширил применение силы за рубежом – все это во имя превентивной самообороны.
Администрация Буша полностью пропагандировала исполнительную власть. Но в условиях кризиса более слабые руководители также утверждали одностороннюю власть, поскольку боялись, что Конгресс или суды не позволят им делать то, что они чувствовали под давлением обстоятельств.
Рассмотрим решение Гарри Трумэна захватить сталелитейные заводы во время непопулярной Корейской войны; незаконные действия Ричарда Никсона во время Уотергейта; или то, как Джимми Картер справился с кризисом заложников в Иране. В то время как Рональд Рейган фактически приватизировал внешнюю политику во время дела Иран-контрас, Джо Байден ввел резкие экономические санкции против России после ее вторжения в Украину. Президентства Клинтона, Обамы и Байдена – каждый из которых был обременен слабой законодательной поддержкой – не учитывали прошлые превышения власти исполнительной властью и прибегали к одностороннему вмешательству в ответ на различные кризисы национальной безопасности.
Как только такие кризисы навязываются президенту, мощные внутренние факторы сочетаются, чтобы помочь стимулировать односторонний ответ. Но постоянное ощущение угрозы, которое пронизывает 21 век, дало как слабым, так и сильным президентам больше оснований монополизировать внешнюю политику. Оно также дало поляризованному Конгрессу больше оснований для молчаливого согласия, а судьям – больше оснований для возложения на решения исполнительной власти или их одобрения.
Лидеры США вышли за пределы своих полномочий
Поскольку исполнительная власть стала более концентрированной, она неизбежно вышла за пределы закона. Некоторые чиновники не считают себя опасными, а скорее недооцененными государственными служащими, чьи достойные мотивы были неправильно поняты. В своем пузыре "группового мышления" руководители становятся изолированными, порождая соблазн действовать самостоятельно, часто тайно.
Когда власть руководителей сочетает способность действовать с постоянной обязанностью реагировать, это лишь вопрос времени, когда они увидят преимущества самостоятельного подхода. Они считают, что лучше просить извинения, чем разрешения.
Связь между односторонностью и беззаконием усилилась при двух каденциях Трампа. Во время первого срока Трамп нарушал мировой ландшафт неспровоцированными торговыми войнами, дипломатией, которая основывалась на угрозах, антииммиграционными кампаниями и массовым унижением альянсов. Он неоднократно полагался на надуманные заявления о "чрезвычайных ситуациях в стране", чтобы оправдать односторонние действия исполнительной власти в сферах, где Конституция предоставляет Конгрессу первичные полномочия – от иммиграции и войны до международной торговли.
Более того, Трамп заявил о своих полномочиях разрывать давние договоры по собственному желанию. Он узурпировал полномочия Конгресса по финансовым вопросам, начав строительство стены на границе из средств, которые он намеренно удерживал.
По дороге Трамп 1.0 соединил в себе худшие нарушения национальной безопасности своих предшественников:
как и Никсон, он незаконно применил силу за рубежом, чтобы убить иранского генерала Касема Сулеймани в Ираке;
как и Джордж Буш, он заявил о праве наносить превентивные военные удары;
как и Рейган, он оправдывал приватизацию внешней политики, позволяя безответственным приспешникам вмешиваться в официальные дела.
Его первый импичмент – за то, что он превратил поставки оружия в Украину фактически в сделку для собственной политической выгоды – напомнил о незаконном перенаправлении полковником морской пехоты Оливером Нортом доходов от поставок иранского оружия на финансирование никарагуанских партизан после того, как Конгресс прекратил финансирование.
Такие настойчивые президентские усилия уклониться от верховенства права не имели бы успеха, если бы конституционные сдерживания функционировали должным образом. Односторонний проект Трампа подпитывался готовностью других ветвей власти нормализовать его аномальное поведение. Республиканцы в Конгрессе неоднократно отказывались защищать свои конституционные прерогативы, а консервативное большинство в Верховном Суде соглашалось с вымышленными президентскими мотивами.
Заметьте Оказывается, Трампу можно говорить "нет" и конца света не будет
Затем в деле Трамп против США (2024) консервативное большинство в составе Суда, состоявшее из шести судей, ослабило ответственность бывшего президента за любые действия, которые можно было бы считать "официальными". Суд так и не признал фактических незаконных действий, совершенных бывшим и будущим действующим президентом.
Во время своей первой каденции Трамп придерживался такого подхода: "У меня есть статья II, которая дает мне право делать все, что я хочу, будучи президентом". Он настаивал на том, что все его действия были санкционированы, оправданы и защищены от межотраслевого вмешательства. Согласно этой широкой теории "унитарной исполнительной власти", любые ограничения, происходящие изнутри исполнительной ветви власти, могут быть игнорированы, а любые ограничения, происходящие извне, могут рассматриваться как неконституционное вмешательство.
По иронии судьбы, это утверждение подкрепляли поколения юристов исполнительной ветви власти, которые стремились защитить Америку, выдавая выводы, предоставляющие президенту возможность действовать как ее главный защитник от угроз национальной безопасности. До появления Трампа те, кто готовил такие выводы, думали, что президент будет иметь внутреннюю границу – чувство гражданского долга или стыда, которое будет диктовать самоограничения. Однако Трамп не проявляет такой добродетели и постоянно демонстрирует пренебрежение к любым правовым ограничениям.
К сожалению, добросовестная работа юристов исполнительной власти, направленная на расширение возможностей исполнительной власти во имя нацбезопасности, помогла превратить саму исполнительную власть в угрозу национальной безопасности.
Трамп 2.0. – еще больше дерзости
В течение первых безумных 100 дней своего второго срока Трамп быстро вывел односторонность исполнительной власти на новые высоты, стремясь свести на нет верховенство права для собственной администрации. Ранее против Трампа выдвинули обвинения по четырем отдельным делам и предъявили 34 обвинения в тяжких преступлениях, но после его переизбрания все эти дела заморозили или закрыли.
Более того, после того, как суды вынесли сотни уголовных приговоров тем, кто участвовал в восстании у Капитолия 6 января 2021 года, Трамп амнистировал даже самых жестоких правонарушителей. Так же Трамп уничтожил карьерную государственную службу и сосредоточил власть в руках своих самых верных соратников. Он стремился ликвидировать созданные Конгрессом департаменты и независимые агентства, установив, что только президент и его генеральный прокурор толкуют законы как таковые, контролирующие исполнительную ветвь власти. Он привлек Илона Маска к увольнению или отправке в административный отпуск десятков тысяч федеральных служащих.
Как и во время своего первого срока, Трамп предпочитал импульс над стратегией, жесткую силу над дипломатией. Он продолжает атаковать прессу, международные институты и правительственные учреждения, стремясь изменить политику Байдена и сорвать давние двухпартийные обязательства во внешней политике.
Но есть и важные отличия от первого срока. Вторая администрация Трампа, которая теперь состоит только из преданных лоялистов, является еще более мстительной, воинственной и открыто пренебрежительной к правовым ограничениям. Трамп полностью ввел правительство путем декретов, выдав 142 исполнительные указы в течение первых ста дней – многие из них продвигают политику без какого-либо одобрения Конгресса. Он также "приостановил" уже выделенные расходы на иностранную помощь Украине и другим странам, открыто присвоив конституционные полномочия Конгресса по финансированию.
Еще более зловещим является то, что Трамп угрожал применить давно недействительные законы, чтобы развернуть Национальную гвардию и войска внутри страны против якобы иммигрантских "вторжений". Ранние "внешнеполитические" инициативы Трампа 2.0 свелись к политике специальных санкций, когда президент ссылался на преувеличенные заявления о "национальной безопасности", чтобы демонизировать иммигрантов и способствовать массовым депортациям. Продолжая эту тенденцию, он оправдывал свои катастрофические тарифы против ближайших торговых партнеров Америки основаниями "национальной чрезвычайной ситуации".
Во время своего первого срока Трамп колебался применять силу, но во время второго он уже нанес удары по хуситам в Йемене и выдвинул абсурдные территориальные претензии против Канады, Газы, Гренландии и Панамского канала.
Тот самый Трамп, который ранее выступал против создания государства, теперь предлагает превратить Газу в пляжный курорт в стиле Атлантик-Сити, хотя он не может объяснить, куда поедут жители Газы или какую роль могут сыграть вооруженные силы США в их вытеснении.
Между тем дипломатия Трампа еще больше склонилась в сторону России. Администрация использует иностранную помощь и военную разведку, чтобы заставить правительство Украины сдать территорию без всяких гарантий безопасности. Трамп также колебался между конфронтационным и примирительным подходами к Китаю, а также начал систематическую атаку на готовность Америки к стихийным бедствиям, глобального потепления, будущих пандемий, кибератак и кризисов, которые потребуют опыта и поддержки карьерных бюрократов и иностранных альянсов.
В течение этих хаотичных 100 дней Конгресс оставался на удивление послушным, добросовестно утверждая часто крайне неквалифицированных кандидатов Трампа в Кабинет министров. Но суды низшей инстанции сопротивлялись, более 50 из них блокировали ранние инициативы Трампа в семи федеральных округах.
По мере того, как текущие дела проходят апелляционный процесс, острым вопросом становится то, сможет ли большинство Верховного Суда опровергнуть одностороннюю конституционную теорию Трампа. Несмотря на явные конституционные барьеры, Трамп неоднократно поднимал вопрос о возможности баллотирования на третий срок, что команда Белого дома в социальных сетях подкрепляет заявлениями "Да здравствует король!".
Как американцам спасти свою страну
Самым неотложным политическим вызовом является решение того, как коллективно остановить поток беззакония, одновременно отстраивая конституционную плотину. Содержательный ответ будет включать согласованную последовательность возрождения, сопротивления, устойчивости и реформ.
Нам нужно возродить традиционные конституционные ограничения относительно чрезмерных полномочий исполнительной власти. В то же время глобальные правозащитные и гуманитарные учреждения, которые не контролирует Трамп, могут расследовать перевозки им американских заключенных в экстерриториальные тюрьмы, соблюдение им законов войны в Красном море и нарушения Россией или Израилем международного права в Украине и Газе соответственно.
Чрезмерная уверенность заставила Трампа преувеличивать свою роль в таких вопросах, как иммиграция, сокращение правительства, тарифы и снижение налогов. Общепризнанно, что такая политика навредит американскому среднему классу и оттолкнет тех, кто голосовал за него без энтузиазма.
Со временем радикальные сторонники Трампа столкнутся с теми, кто только стремился к личной выгоде от повторного избрания Трампа на должность. Недисциплинированные импульсы Трампа сделают невозможным для его администрации поддержку устойчивого, последовательного подхода к любому сложному вопросу. Если Трамп столкнется с постоянной оппозицией, его внимание переместится на более легкие символические цели.
Еще больше трения возникнет, когда институциональные противовесы активизируются и объединятся. К ним относятся штаты и местные органы власти, независимые СМИ, международные институты и влиятельные группы интересов. Бюрократическое сопротивление, утечка информации и обличители помогут сделать действия исполнительной власти более прозрачными.
На международной арене политика Трампа будет сталкиваться с частым и решительным сопротивлением со стороны демократических союзников.
Этот транснациональный правовой процесс больше Трампа. Нарушения, как правило, провоцируют глобальную реакцию, ограничивая нарушителей закона в других местах. Мнимое беззаконие Трампа размоет американскую власть и – как это произошло во время его первого срока – превратит его стратегию "Америка превыше всего" в "одинокую Америку".
Но сторонники верховенства права не могут довольствоваться закрыванием дыр. В долгосрочной перспективе американцам нужно будет провести основательную институциональную реформу. США нужны лучшие инструменты Конгресса для сдерживания одностороннего развязывания войн и уточнения международного законодательства. Им также нужен более сильный надзор за разведкой, контроль информации и защита избирательного процесса.
После двойной катастрофы во Вьетнаме и Уотергейте Конгресс принял ряд рамочных законов, которые подтвердили его конституционную роль в важнейших сферах. Сегодняшний Конгресс мог бы аналогичным образом:
начать одобрять законодательные предложения по ограничению правительства с помощью тайного закона;
поддерживать соблюдение Америкой международного права;
уточнять конституционные ограничения по одностороннему расторжению договоров и соглашений;
поощрять судебное толкование президентских полномочий.
Бурный второй приход Трампа к власти наконец пробудил мир к экзистенциальным опасностям, которые создает имперское президентство Америки. Союзники США теперь тщательно проинформированы о рисках чрезмерной зависимости от ответственного двухпартийного лидерства во внешней политике – чего политическая система США может больше не быть в состоянии обеспечить.
Трамп 2.0 уже виновен в исключительном беззаконии. Эксцессы, которые еще впереди, должны наконец побудить американцев действовать как "Американцы превыше всего" и начать структурные реформы, необходимые для восстановления системы сдержек и противовесов, закрепленной в Конституции национальной безопасности.