24 Канал має ексклюзивне право на переклад і публікацію колонок Project Syndicate. Републікацію повної версії тексту заборонено. Колонка початково вийшла на сайті Project Syndicate і публікується з дозволу правовласника.

Як американські президенти управляли державою

До цього небезпечно стану нас привело поєднання інституційних стимулів. Від заснування і дотепер два суперницькі бачення Конституції національної безпеки США боролися за домінування: бачення творців Конституції щодо збалансованої інституційної участі ( та одностороннє бачення президента як "єдиного органу нашої нації у зовнішніх справах".

Читайте також Білий дім чекають відставки? Хто вже впав у немилість Трампа

Концепції про спільну владу та виконавчу односторонність боролися протягом століть американської історії. Прагнення домінування виконавчої влади в зовнішній політиці вперше було підтримане Александром Гамільтоном, а потім реалізоване та пом'якшене Джорджем Вашингтоном та іншими в період зародження та юності країни. Зростання виконавчої влади прискорилося, коли Америка стала домінантною регіональною державою (1850 – 1933 роки), а потім глобальним гегемоном після Другої світової війни.

Президент Франклін Делано Рузвельт започаткував "екстравертну" фазу у зовнішній політиці США, коли голова виконавчої влади контролював створення цілісного багатостороннього політичного та економічного порядку. Активістська логіка цієї епохи значно розширила виконавчу гілку влади та зробила односторонні президентські ініціативи практично неминучими.

Парадоксально, але під час Холодної війни та одразу після неї Америка переживала відносне послаблення на світовій арені, що призвело до збільшення президентських ініціатив. Поява нових, неформальних регіональних та функціональних режимів, у яких США не домінували, змушувала послідовні адміністрації керувати відносинами шляхом повторного застосування економічних "пряників" та "політичних батогів".

Зі збільшенням глобальних викликів, переважна інституційна спроможність президента мобілізувати державні ресурси гарантувала, що тягар швидкого реагування на зовнішні виклики лягатиме на нього.

Ця тенденція неминуче поставила під сумнів конституційні стримування та противаги. Терористичні атаки 11 вересня 2001 року започаткували Еру терору, в якій президент постійно відчував тиск, змушений вживати односторонніх заходів. Джордж Буш-молодший наказав вдертися в Ірак та Афганістан, знову відкрив чорні бази в Гуантанамо та ЦРУ, дозволив тортури та жорстоке поводження, а також значно розширив застосування сили за кордоном – все це в ім'я превентивної самооборони.

Адміністрація Буша повністю пропагувала виконавчу владу. Але в умовах кризи слабші керівники також утверджували односторонню владу, оскільки боялися, що Конгрес або суди не дозволять їм робити те, що вони відчували під тиском обставин.

Розглянемо рішення Гаррі Трумена захопити сталеливарні заводи під час непопулярної Корейської війни; незаконні дії Річарда Ніксона під час Вотергейту; або те, як Джиммі Картер впорався з кризою заручників в Ірані. У той час як Рональд Рейган фактично приватизував зовнішню політику під час справи Іран-контрас, Джо Байден запровадив різкі економічні санкції проти Росії після її вторгнення в Україну. Президентства Клінтона, Обами та Байдена – кожен з яких був обтяжений слабкою законодавчою підтримкою – не враховували минулі перевищення влади виконавчою владою та вдавалися до одностороннього втручання у відповідь на різні кризи національної безпеки.

Щойно такі кризи нав'язуються президенту, потужні внутрішні фактори поєднуються, щоб допомогти стимулювати односторонню відповідь. Але постійне відчуття загрози, яке пронизує 21 століття, дало як слабким, так і сильним президентам більше підстав монополізувати зовнішню політику. Воно також дало поляризованому Конгресу більше підстав для мовчазної згоди, а суддям – більше підстав для покладення на рішення виконавчої влади або їх схвалення.

Лідери США вийшли за межі своїх повноважень

Оскільки виконавча влада стала більш концентрованою, вона неминуче вийшла за межі закону. Деякі посадовці не вважають себе небезпечними, а радше недооціненими державними службовцями, чиї гідні мотиви були неправильно зрозумілі. У своїй бульбашці "групового мислення" керівники стають ізольованими, породжуючи спокусу діяти самостійно, часто таємно.

Коли влада керівників поєднує здатність діяти з постійним обов'язком реагувати, це лише питання часу, коли вони побачать переваги самостійного підходу. Вони вважають, що краще просити вибачення, ніж дозволу.

Зв'язок між односторонністю та беззаконням посилився за двох каденцій Трампа. Під час першого терміну Трамп порушував світовий ландшафт неспровокованими торгівельними війнами, дипломатією, яка ґрунтувалася на погрозах, антиімміграційними кампаніями та масовим приниженням альянсів. Він неодноразово покладався на надумані заяви про "надзвичайні ситуації в країні", щоб виправдати односторонні дії виконавчої влади у сферах, де Конституція надає Конгресу первинні повноваження – від імміграції та війни до міжнародної торгівлі.

Ба більше, Трамп заявив про свої повноваження розривати давні договори за власним бажанням. Він узурпував повноваження Конгресу щодо фінансових питань, розпочавши будівництво стіни на кордоні з коштів, які він навмисно утримував.

По дорозі Трамп 1.0 поєднав у собі найгірші порушення національної безпеки своїх попередників:

  • як і Ніксон, він незаконно застосував силу за кордоном, щоб убити іранського генерала Касема Сулеймані в Іраку;

  • як і Джордж Буш, він заявив про право завдавати превентивних військових ударів;

  • як і Рейган, він виправдовував приватизацію зовнішньої політики, дозволяючи безвідповідальним поплічникам втручатися в офіційні справи.

Його перший імпічмент – за те, що він перетворив постачання зброї в Україну фактично в угоду для власної політичної вигоди – нагадав про незаконне перенаправлення полковником морської піхоти Олівером Нортом доходів від постачання іранської зброї на фінансування нікарагуанських партизанів після того, як Конгрес припинив фінансування.

Такі наполегливі президентські зусилля ухилитися від верховенства права не мали б успіху, якби конституційні стримування функціонували належним чином. Односторонній проєкт Трампа підживлювався готовністю інших гілок влади нормалізувати його аномальну поведінку. Республіканці в Конгресі неодноразово відмовлялися захищати свої конституційні прерогативи, а консервативна більшість у Верховному Суді погоджувалася з вигаданими президентськими мотивами.

Зауважте Виявляється, Трампу можна казати "ні" і кінця світу не буде

Потім, у справі Трамп проти США (2024), консервативна більшість у складі Суду, що складалася з шести суддів, послабила відповідальність колишнього президента за будь-які дії, які можна було б вважати "офіційними". Суд так і не визнав фактичних незаконних дій, скоєних колишнім і майбутнім чинним президентом.

Під час своєї першої каденції Трамп дотримувався такого підходу: "У мене є стаття II, яка дає мені право робити все, що я хочу, будучи президентом". Він наполягав на тому, що всі його дії були санкціоновані, виправдані та захищені від міжгалузевого втручання. Згідно з цією широкою теорією "унітарної виконавчої влади", будь-які обмеження, що походять зсередини виконавчої гілки влади, можуть бути ігноровані, а будь-які обмеження, що походять ззовні, можуть розглядатися як неконституційне втручання.

За іронією долі, це твердження підкріплювали покоління юристів виконавчої гілки влади, які прагнули захистити Америку, видаючи висновки, що надають президенту можливість діяти як її головний захисник від загроз національній безпеці. До появи Трампа ті, хто готував такі висновки, думали, що президент матиме внутрішню межу – почуття громадянського обов'язку чи сорому, яке диктуватиме самообмеження. Однак Трамп не виявляє такої чесноти та постійно демонструє зневагу до будь-яких правових обмежень.

На жаль, сумлінна робота юристів виконавчої влади, спрямована на розширення можливостей виконавчої влади в ім'я нацбезпеки, допомогла перетворити саму виконавчу владу на загрозу національній безпеці.

Трамп 2.0. – ще більше зухвальства

Протягом перших шалених 100 днів свого другого терміну Трамп швидко вивів односторонність виконавчої влади на нові висоти, прагнучи звести нанівець верховенство права для власної адміністрації. Раніше проти Трампа висунули звинувачення у чотирьох окремих справах та пред'явили 34 звинувачення у тяжких злочинах, але після його переобрання всі ці справи заморозили або закрили.

Ба більше, після того, як суди винесли сотні кримінальних вироків тим, хто брав участь у повстанні біля Капітолія 6 січня 2021 року, Трамп амністував навіть найжорстокіших правопорушників. Так само Трамп знищив кар'єрну державну службу та зосередив владу в руках своїх найвірніших соратників. Він прагнув ліквідувати створені Конгресом департаменти та незалежні агентства, встановивши, що лише президент та його генеральний прокурор тлумачать закони як такі, що контролюють виконавчу гілку влади. Він залучив Ілона Маска до звільнення або відправлення у адміністративну відпустку десятків тисяч федеральних службовців.

Як і під час свого першого терміну, Трамп віддавав перевагу імпульсу над стратегією, жорсткій силі над дипломатією. Він продовжує атакувати пресу, міжнародні інституції та урядові установи, прагнучи змінити політику Байдена та зірвати давні двопартійні зобов'язання у зовнішній політиці.

Але є й важливі відмінності від першого терміну. Друга адміністрація Трампа, яка тепер складається лише з відданих лоялістів, є ще більш мстивою, войовничою та відкрито зневажливою до правових обмежень. Трамп повністю запровадив уряд шляхом декретів, видавши 142 виконавчі укази протягом перших ста днів – багато з них просувають політику без будь-якого схвалення Конгресу. Він також "призупинив" вже виділені витрати на іноземну допомогу Україні та іншим країнам, відкрито привласнивши конституційні повноваження Конгресу щодо фінансування.

Ще більш зловісним є те, що Трамп погрожував застосувати давно нечинні закони, щоб розгорнути Національну гвардію та війська всередині країни проти нібито іммігрантських "вторгнень". Ранні "зовнішньополітичні" ініціативи Трампа 2.0 звелися до політики спеціальних санкцій, коли президент посилався на перебільшені заяви про "національну безпеку", щоб демонізувати іммігрантів та сприяти масовим депортаціям. Продовжуючи цю тенденцію, він виправдовував свої катастрофічні тарифи проти найближчих торгівельних партнерів Америки підставами "національної надзвичайної ситуації".

Під час свого першого терміну Трамп вагався застосовувати силу, але під час другого він уже завдав ударів по хуситах у Ємені та висунув абсурдні територіальні претензії проти Канади, Гази, Гренландії та Панамського каналу.

Той самий Трамп, який раніше виступав проти державотворення, тепер пропонує перетворити Газу на пляжний курорт у стилі Атлантик-Сіті, хоча він не може пояснити, куди поїдуть мешканці Гази або яку роль можуть відіграти збройні сили США в їхньому витісненні.

Тим часом дипломатія Трампа ще більше схилилася в бік Росії. Адміністрація використовує іноземну допомогу та військову розвідку, щоб змусити уряд України здати територію без жодних гарантій безпеки. Трамп також вагався між конфронтаційним та примирливим підходами щодо Китаю, а також розпочав систематичну атаку на готовність Америки до стихійних лих, глобального потепління, майбутніх пандемій, кібератак та криз, які вимагатимуть досвіду та підтримки кар'єрних бюрократів та іноземних альянсів.

Протягом цих хаотичних 100 днів Конгрес залишався напрочуд слухняним, сумлінно затверджуючи часто вкрай некваліфікованих кандидатів Трампа до Кабінету міністрів. Але суди нижчої інстанції чинили опір, понад 50 з них блокували ранні ініціативи Трампа у семи федеральних округах.

У міру того, як поточні справи проходять апеляційний процес, гострим питанням стає те, чи зможе більшість Верховного Суду спростувати односторонню конституційну теорію Трампа. Незважаючи на явні конституційні бар'єри, Трамп неодноразово порушував питання про можливість балотування на третій термін, що команда Білого дому в соціальних мережах підкріплює заявами "Хай живе король!".

Як американцям врятувати свою країну

Найнагальнішим політичним викликом є вирішення того, як колективно зупинити потік беззаконня, водночас відбудовуючи конституційну греблю. Змістовна відповідь включатиме узгоджену послідовність відродження, опору, стійкості та реформ.

Нам потрібно відродити традиційні конституційні обмеження щодо надмірних повноважень виконавчої влади. Водночас глобальні правозахисні та гуманітарні установи, які не контролює Трамп, можуть розслідувати перевезення ним американських ув'язнених до екстериторіальних в'язниць, дотримання ним законів війни в Червоному морі та порушення Росією чи Ізраїлем міжнародного права в Україні та Газі відповідно.

Надмірна впевненість змусила Трампа перебільшувати свою роль у таких питаннях, як імміграція, скорочення уряду, тарифи та зниження податків. Загальновизнано, що така політика зашкодить американському середньому класу та відчужить тих, хто голосував за нього без ентузіазму.

З часом найрадикальніші прихильники Трампа зіткнуться з тими, хто лише прагнув особистої вигоди від повторного обрання Трампа на посаду. Недисципліновані імпульси Трампа унеможливлять для його адміністрації підтримку стійкого, послідовного підходу до будь-якого складного питання. Якщо Трамп зіткнеться з постійною опозицією, його увага переміститься на легші символічні цілі.

Ще більше тертя виникне, коли інституційні противаги активізуються та об'єднаються. До них належать штати та місцеві органи влади, незалежні ЗМІ, міжнародні інституції та впливові групи інтересів. Бюрократичний опір, витік інформації та викривачі допоможуть зробити дії виконавчої влади більш прозорими.

На міжнародній арені політика Трампа стикатиметься з частим і рішучим опором з боку демократичних союзників.

Цей транснаціональний правовий процес є більшим за Трампа. Порушення, як правило, провокують глобальну реакцію, обмежуючи порушників закону в інших місцях. Уявне беззаконня Трампа розмиє американську владу та – як це сталося під час його першого терміну – перетворить його стратегію "Америка понад усе" на "самотня Америка".

Але прихильники верховенства права не можуть задовольнятися закриванням дірок. У довгостроковій перспективі американцям потрібно буде провести ґрунтовну інституційну реформу. США потрібні кращі інструменти Конгресу для стримування одностороннього розв'язання війн та уточнення міжнародного законодавства. Їм також потрібен сильніший нагляд за розвідкою, контроль інформації та захист виборчого процесу.

Після подвійної катастрофи у В'єтнамі та Вотергейті Конгрес ухвалив низку рамкових законів, які підтвердили його конституційну роль у найважливіших сферах. Сьогоднішній Конгрес міг би аналогічним чином:

  • почати схвалювати законодавчі пропозиції щодо обмеження уряду за допомогою таємного закону;

  • підтримувати дотримання Америкою міжнародного права;

  • уточнювати конституційні обмеження щодо одностороннього розірвання договорів та угод;

  • заохочувати судове тлумачення президентських повноважень.

Бурхливий другий прихід Трампа до влади нарешті пробудив світ до екзистенційних небезпек, які створює імперське президентство Америки. Союзники США тепер ретельно проінформовані про ризики надмірної залежності від відповідального двопартійного лідерства у зовнішній політиці – чого політична система США може більше не бути в змозі забезпечити.

Трамп 2.0 вже винний у винятковому беззаконні. Ексцеси, які ще попереду, повинні нарешті спонукати американців діяти як "Американці понад усе" та розпочати структурні реформи, необхідні для відновлення системи стримувань і противаг, закріпленої в Конституції національної безпеки.