Реформа антимонопольного законодавства: політична (не)залежність АМКУ

Чому потрібна реформа

Реформа антимонопольного законодавства є серед зобов'язань України перед європейською спільнотою на шляху інтеграції до ЄС, а також перед Міжнародним валютним фондом.

Читайте також Напад собаки й знову лікарня: 16 день марафону чеха на Донбас

Але перш за все ця реформа потрібна Україні. Адже конкуренція забезпечує загальну економічну ефективність та якнайкращі товари та послуги для споживачів. Ключовим для реформування роботи Антимонопольного комітету України (АМКУ) є законопроєкт №5431, який впроваджує перший етап реформи законодавства про захист економічної конкуренції.

На другому етапі реформи ключовими є зміни:

1. поняттєвого апарату (узгоджені дії, домінантне положення та зловживання ним);
2. зобов'язань з концентрацій;
3. порядку призначення державних уповноважених;
4. створення окремого антимонопольного суду;
5. забезпечення інституційної незалежності АМКУ.

Одним із найперших заходів у реформуванні роботи АМКУ має стати забезпечення політичної незалежності роботи Комітету. В Меморандумах з МВФ 2020 і 2021 років одним із головних зобов'язань України є забезпечення "прозорості, конкурентності та захищеності від політичного втручання процесів призначення та зняття з посади Голови АМКУ та державних уповноважених".

Своєю чергою, Директива Ради ЄС 2019/1 від 11 грудня 2018 року визначає, що держави-члени забезпечують, аби відбір, залучення до роботи чи призначення керівництва національних органів з питань конкуренції відбувалися відповідно до чітких і прозорих процедур, заздалегідь визначених у національному законодавстві.

Сьогодні у Верховній Раді є чотири законопроєкти, які стосуються процедур призначення голови, його заступників та державних уповноважених АМКУ:

• законопроєкт №2370 від 14 січня 2020 року;
• законопроєкт №2151 від 17 вересня 2019 року;
• законопроєкт №3779 від 2 липня 2020 року;
• законопроєкт №4122 від 18 вересня 2020 року.

Які зміни до процедур призначення та звільнення пропонують законопроєкти, які є у парламенті, читайте далі.

Цікаво Велику Британію накрило політичне цунамі

Що таке незалежність АМКУ

Незалежність – це така інституційна конструкція, яка мінімізує вплив політиків на рішення певного органу. АМКУ (аналогічно до Нацбанку) має бути технократичним органом та перш за все дбати про суспільний інтерес, а не впроваджувати "політику партії".

Важливою частиною незалежності є процедури призначення та звільнення керівництва АМКУ. Так, призначення має відбуватися за прозорим конкурсом. Водночас для звільнення має бути вичерпний перелік підстав. Крім того, бажано, щоб призначення і звільнення не залежало від однієї людини – наприклад, щоб закон передбачав згоду парламенту на такі кроки. Це перший, "зовнішній", рівень незалежності.

"Другим рівнем" незалежності АМКУ є його внутрішня організація за принципом колегіальності. Вона обмежує вплив голови АМКУ на державних уповноважених, щоб вони могли вільно висловлювати та відстоювати своє професійне судження.

Практично це реалізовується так, що голова АМКУ та його заступники – лише "перші серед рівних" – вони одночасно є державними уповноваженими, проте виконують і деякі додаткові організаційні функції (сьогодні в АМКУ є перший заступник, заступник та 5 державних уповноважених). Голова не може звільнити уповноважених – це робить президент. Водночас призначає їх на посаду прем'єр-міністр за поданням голови АМКУ.

Невідповідність Конституції

Згідно зі статтею 85 Конституції, голову АМКУ призначає Верховна Рада за поданням прем'єра. Проте стаття 9 закону про Антимонопольний комітет визначає, що Голова АМКУ призначається на посаду та звільняється з посади президентом за згодою парламенту. Отже, Закон про АМКУ потрібно увідповіднити Конституції.

Крім того, потрібно запровадити відкритий конкурс на посади державних уповноважених та голови АМКУ. Що пропонують законопроєкти?

• Законопроєкт 2151 узгоджує процедуру призначення АМКУ з Конституцією та пропонує відкритий конкурс. Однак, у ньому немає процедури формування конкурсної комісії та проведення конкурсу (це має визначити Кабмін). Тому незрозуміло, як на практиці виглядатиме "залучення" бізнесу та громадськості до конкурсу (водночас сама ідея їхньої участі позитивна).
• Законопроєкт 2730 набагато детальніше описує процедуру конкурсного відбору, але не усуває невідповідність процедури призначення Конституції.
• Законопроєкт 3779-1 запроваджує конституційну процедуру призначення, але не передбачає конкурсу.

Щодо звільнення голови АМКУ між законопроєктами є великі розбіжності. Зокрема, законопроєкти 2730 та 2730-2 зменшують незалежність АМКУ, оскільки передбачають звільнення його голови "на загальних підставах".

Найбільш детально виписані підстави для звільнення у законопроєкті 2151. Однак у будь-якому разі до підстав потрібно буде додати пункт про порушення "антиолігархічного" закону щодо декларування контактів з олігархами або їхніми представниками. Наразі незрозуміло, як саме діятиме це положення, проте воно передбачене у всіх законах, які визначають діяльність державних органів, на які теоретично можуть впливати олігархи. Це положення принесе більше шкоди, аніж користі, але це тема для окремої дискусії.

Зайві обмеження для державних уповноважених АМКУ

Процедури призначення та звільнення державних уповноважених (одним із яких є голова АМКУ), є аналогічними до тих, які пропонуються відносно голови. Проте законопроєкти 2730 та 2730-2 вносять додаткові й зайві обмеження щодо державних уповноважених.

Важливо У наступні тижні на українців чекають важкі новини з фронту

Так, незрозуміло, чому потрібно законом визначати кількість уповноважених з економічною чи юридичною освітою, і чому не можна обирати уповноважених з іншою освітою, але відповідним досвідом роботи. А законопроєкт 2151 взагалі пропонує обирати уповноважених лише з-поміж тих, хто вже має досвід роботи в АМКУ.

Це значно звужує множину можливих кандидатів та фактично робить АМКУ закритою системою. А в закритих системах дуже складно проводити реформи, навіть якщо вони необхідні.

Проте позитивною рисою законопроєкту 2151 є передача повноважень зі звільнення державних уповноважених від президента до Верховної Ради. Це підвищить незалежність Комітету.

Ідеального законопроєкту наразі немає

Жоден із законопроєктів не є ідеальним – вони містять як позитивні, так і суперечливі пропозиції. Сподіваюся, під час роботи над цією реформою парламент зможе напрацювати законопроєкт який:

• приведе процедуру призначення у відповідність до Конституції;
• ускладнить звільнення, запровадивши згоду парламенту на нього;
• запровадить відкритий конкурс на посаду державного уповноваженого та голови за участю громадськості;
•  міститиме в критеріях оцінки кандидатів не формальну освіту, а відповідний досвід роботи.