Наскільки насправді Україна близька до вступу до Європейського Союзу?

Заявка України стала завершенням траєкторії, що почалася щонайменше у 2013 році, коли рішення тодішнього президента Віктора Януковича не підписувати Угоду про асоціацію з ЄС спровокувало протести Євромайдану. Під час розгону та зіткнень у Києві загинули десятки демонстрантів; українське суспільство буквально розплачувалося життям за ідею "Європи" як політичної та моральної долі, а не лише соціально-економічного напрямку.

До теми Україну просять почекати зі вступом в ЄС 10 – 20 років, яких у нас немає, – Качка

Непрості відносини

Окрім співпраці в рамках Європейської політики сусідства, європейська інтеграція вже давно представляється в Києві як обіцянка модернізації та втечі з пострадянської стагнації, до яких часто апелюють під час виборчих кампаній. Для багатьох європейських столиць українські амбіції, що посилилися після Помаранчевої революції 2004 року, потребували обережного управління і становили делікатний геополітичний та інституційний ризик. Особливо на початку 2000-х, коли відносини з Росією вважалися ключовими для кількох держав-членів.

Революція Гідності в Україні / Фото European Commission

2014 рік став першим переломним моментом: Угоду про асоціацію між ЄС та Україною підписали у два етапи (березень і червень 2014 року), а повністю вона набула чинності лише 1 вересня 2017 року через несподіваний громадський спротив у Нідерландах. Угода передбачала Поглиблену та всеохопну зону вільної торгівлі (DCFTA), що передбачає узгодження значної частини українського законодавства та стандартів із нормами ЄС. 

У тому ж десятилітті з'явився ще один конкретний символ, на який давно чекали мільйони українців: з червня 2017 року громадяни України з біометричними паспортами можуть подорожувати без віз для короткострокових поїздок (90 днів протягом будь-якого 180-денного періоду) до країн Шенгенської зони, з традиційними винятками ЄС. 

Однак до 2022 року членство залишалося радше горизонтом, ніж графіком. У своїй оцінці 2022 року Комісія пов'язала прогрес зі структурними реформами у сфері верховенства права, боротьби з корупцією та олігархічним впливом, визнаючи досягнення, але також вказуючи на системні недоліки. На задньому плані була так звана "втома від розширення", яка настала після "великого вибуху" розширення 2004 року та була посилена економічною кризою та режимом жорсткої економії після 2008 року. Останньою країною, яка приєдналася до Союзу, залишається Хорватія у 2013 році. 

Лише після російського вторгнення перспективи України стали більш конкретними: адже розширення передусім є політичним рішенням. 

Як працює вступ: Копенгагенські критерії та правовий доробок ЄС 

Вступ не є довільною політичною "нагородою": його рамки визначені договорами. Стаття 49 Договору про Європейський Союз дозволяє будь-якій європейській державі, яка поважає цінності Союзу, подати заявку, після чого починається тривалий процес, що відбувається під керівництвом оцінок Європейської комісії та одностайних рішень держав-членів. 

Основним орієнтиром є Копенгагенські критерії, визначені у 1993 році: 

• стабільні демократичні інституції та верховенство права, включно з повагою до прав людини та прав меншин;
• активна ринкова економіка;
• а також здатність виконувати зобов'язання членства – тобто ухвалити acquis ЄС (політичну та правову спадщину європейської інтеграції) і витримувати конкуренцію на внутрішньому ринку. 

Технічно узгодження стосується 33 розділів acquis ЄС. За нинішньою методологією їх об'єднано у шість кластерів – "Основи", "Внутрішній ринок", "Конкурентоспроможність та інклюзивне зростання", "Зелений порядок денний і сталий зв'язок", "Ресурси, сільське господарство та згуртованість" і "Зовнішні відносини". Ключове політичне правило полягає в тому, що кластер "Основи" відкривається першим і закривається останнім, адже саме він визначає темп і довіру до всього процесу. 

Коли 17 червня 2022 року Єврокомісія рекомендувала надати Україні статус кандидата, вона також визначила сім першочергових пріоритетів: 

• реформу Конституційного суду;
• продовження судової реформи;
• антикорупційні заходи, включно з управлінням САП і НАБУ;
• правила боротьби з відмиванням коштів;
• імплементацію "антиолігархічного" закону відповідно до рекомендацій Венеційської комісії;
• гармонізацію законодавства про аудіовізуальні медіа;
• а також перегляд законів про національні меншини. 

У своєму звіті "Україна 2024" Комісія простежила послідовність, що призвела до офіційного відкриття переговорів у червні 2024 року, зазначивши, що необхідні кроки були виконані й реформи визнано задовільними, що дозволило затвердити переговорну рамку.

Виступ Європейської Комісії / Фото European Commission

Проблема, однак, полягає в тому, що acquis потребує років скринінгу, відкриття та закриття кластерів і передусім одностайних рішень на кожному етапі – від оцінки прогресу до остаточної ратифікації. Саме тут з'являються національні вето. 

Останніми місяцями найпослідовнішу опозицію демонструє Угорщина Віктора Орбана, тоді як Словаччина Роберта Фіцо – ще один уряд, близький до позицій Кремля – пов'язала свою підтримку з "суворим тлумаченням" умов вступу. Обидві країни, разом із праворадикальними та популістськими партіями в різних державах ЄС, також попереджають про нібито непідйомні витрати, пов'язані з впливом України на бюджет ЄС.

Важливо На шляху до ЄС – одна перешкода, і вона не здатна зупинити процес

За словами Романа Петрова, керівника кафедри імені Жана Моне з права ЄС в Національному університеті "Києво-Могилянська академія", це створило парадокс: кластери "офіційно" не відкриті, проте технічна робота триває неформально через так званий "Львівський формат", поки Київ чекає політичної одностайності, щоб перетворити ці кроки на формальні етапи переговорів.

Ця одностайність, однак, може не з'явитися найближчим часом, попри десятипунктний план, представлений Єврокомісаркою з питань розширення Мартою Кос та віцепрем'єр-міністром України Тарасом Качкою з метою прискорити реформи й розблокувати кластери.

"Поки що ми маємо проблеми з кількома країнами, які займають відверто антиукраїнську позицію – передусім із Угорщиною та Словаччиною. Звичайно, ці уряди можуть змінитися в майбутньому (угорські вибори заплановані на квітень цього року, і партія Орбана відстає в опитуваннях майже на десять пунктів – ред.), – каже Петров. – Але хвиля правопопулістських урядів, налаштованих проти України, може й зрости, навіть у Західній Європі. Найбільш уразливими тут є Франція та Німеччина".

Складнощі "прискореного" вступу

Останніми місяцями багато аналітиків і політиків закликали до швидшого та більш раціонального розширення не лише для Києва, а й для інших кандидатів на просунутій стадії: Чорногорії, Молдови та Албанії – країн, набагато менших і менш геополітично значущих, ніж Україна. 

Ці надії відродила голова дипломатії Євросоюзу Кая Каллас, яка в листопаді заявила, що нові вступи до 2030 року можливі.

Для України подібні сценарії знову з'явилися на тлі повільних і непрозорих мирних переговорів між Києвом і Москвою за посередництва Сполучених Штатів Дональда Трампа. Зокрема, деякі аналітики висловили ідею, що Україна могла б приєднатися до ЄС уже у 2027 році, маючи такі гарантії безпеки, яких прагне президент Зеленський, у формі домовленості про membership-lite: формально всередині ЄС, але без повного набору прав, включно з правом вето. 

У нещодавній статті головна кореспондентка Politico з питань ЄС Зоя Шефталович окреслила п'ять кроків, щоб зробити вступ 2027 року можливим.

Марта Кос – Європейська комісарка з питань сусідства та розширення / Фото European Commission

"Я не думаю, що це реалістична перспектива, – каже Петров. – Спершу потрібно визначити терміни. Якщо йдеться про повноправне членство, як це завжди було, то такі строки нереалістичні. До 2027 року Україна цього не досягне. Переговори навіть не почалися, оскільки їх блокують Будапешт і Братислава. Якщо ж говорити про інші формати, потрібно пам'ятати, що такого поняття, як "часткове членство" без права голосу, не існує. Або ми говоримо про повне членство, або ні про що інше, адже інших форматів просто не існує. Реформа договорів, частково через те, що нинішня система застаріла і досі базується на принципі одностайності, необхідна, але очікувати її швидко також нереалістично".

Президент Зеленський дипломатично заявив, що Україна принаймні спробує бути технічно готовою до 2027 року, хоча канцлер Німеччини Фрідріх Мерц вже виключив будь-який "полегшений" формат вступу для будь-якої держави-кандидата, включно з Україною. А позиція Німеччини й надалі має значну вагу в європейському балансі.

"Ми зіштовхуємося зі зростанням напруги між часом, необхідним для застосування переконливого підходу, заснованого на заслугах, і зростанням тиску з боку зовнішніх акторів на наших кандидатів – тиском, спрямованим на підвищення політичної ціни їхнього просування на шляху до ЄС, –  сказала Кос у Таллінні на початку лютого. 

"Наша модель розширення потребує часу, стабільності та поступових реформ. Але сучасне геополітичне середовище є нестабільним і часто примусовим", – додала вона. І попередила, що будь-які нові моделі, що розглядаються, повинні починатися з тієї ж базової лінії: "повноправне членство настає лише після повних реформ". Кос вже застерігала від прийняття нових "троянських коней" до Союзу, щоб уникнути повторення угорського сценарію.

На що реально може розраховувати Київ?

Доки триває війна, вступ – складне питання, каже Петров, який багато писав про це. "Є безпекові, економічні і правові причини. І самі держави-члени до цього не готові – прийняти країну, що перебуває у стані війни, і таким чином нести відповідальність за її територіальний суверенітет відповідно до принципу солідарності ЄС. Фінансова і військова допомога – це одне; відправлення контингентів і солдатів – зовсім інше. Тож вступ неможливий, поки триває війна, навіть якщо дехто згадує кіпрську модель. Але Республіка Кіпр приєдналася до Союзу тоді, коли бойові дії були заморожені вже десятиліттями, існував мирний план і чіткі кордони", – нагадав він.

Втім, це питання залишається предметом дискусій, а не остаточною позицією ЄС. Попри серйозні політичні, правові та безпекові перешкоди, вступ під час війни дедалі частіше розглядається в Брюсселі як безпрецедентний виклик, а не як повністю неможливий сценарій. 

Протягом останнього року підготовка до членства України просувалася кількома паралельними напрямами. Так званий львівський формат дозволив іншим 26 державам-членам разом із Єврокомісією прискорити процес: Україна отримала детальні контрольні показники та технічні критерії, які зазвичай надаються лише під час офіційних переговорів.

Кая Каллас – віцепрезидентка Єврокомісії / Фото European Commission

Робота вже ведеться на дуже детальному рівні. Комісія розробляє проміжні та фінальні критерії щодо різних сфер – від судової реформи до державних закупівель. Водночас під час свого нещодавнього візиту до Києва з нагоди четвертої річниці повномасштабного вторгнення президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн зайняла обережну позицію, відмовившись підтримати прагнення України вступити до ЄС до 2027 року і наголосивши, що вступ не може бути прив'язаний до фіксованих дедлайнів, навіть попри те, що Україна наполягає на чіткішому графіку.

Під час нещодавньої Мюнхенської конференції з безпеки Каллас також заявила, що уряди країн ЄС не готові назвати Україні конкретну дату членства, попри відповідне прохання Зеленського. "Попереду ще багато роботи", – сказала вона на дискусії.

За словами Петрова, серед кластерів, що зараз обговорюються, найбільш узгодженим зі стандартами ЄС є кластер "Зовнішні відносини", який охоплює торгівельну політику та зовнішню, безпекову й оборонну політику. Тут узгодження здебільшого має політичний і дипломатичний характер і базується на координації між Міністерством закордонних справ і Брюсселем: "це переважно робота МЗС – гармонізація нашої зовнішньої політики з політикою ЄС".

В інших розділах ситуація інша. У кластері "Внутрішній ринок" законодавчі реформи технічно можливі, але можуть наштовхнутися на "опір з боку окремих економічних секторів, особливо сільського господарства та харчової промисловості", які традиційно перебувають під захистом держави. 

Найбільшим вузьким місцем залишається кластер "Основи", що охоплює верховенство права та боротьбу з корупцією, де знадобляться постійні реформи і відчутні результати: "корупція нікуди не зникає, скандали також, і ці сфери завжди перебуватимуть під пильною увагою ЄС". 

Скандал минулого літа навколо антикорупційних органів НАБУ і САП – коли парламент проголосував за підпорядкування їх уряду, але Зеленський після масових протестів відступив – показав, скільки викликів чекає країну на шляху до трансформації.

Багато реформ, додає Петров, складно реалізувати під час війни, особливо у сферах на кшталт інфраструктурної інтеграції та "зеленого" переходу, які "потребують не лише законів, а й інвестицій і адміністративної спроможності".

Прапори України та ЄС / Фото European Commission

Він також звертає увагу на два часто недооцінені політичні чинники. 

• Перший – еволюція відносин між США та ЄС. Будь-які стратегічні розбіжності між Вашингтоном і Брюсселем неминуче вплинуть на Київ, який є союзником обох. У цьому контексті майбутнє НАТО також залишається невизначеним. Якщо альянс ослабне або трансформується, багато держав ЄС можуть наполягати на створенні спільної європейської оборони, і в такому сценарії Україна – з її військовим досвідом і стратегічною вагою – стане дуже бажаним партнером.

• Другий, часто недооцінений фактор – необхідність внутрішньої реформи самого ЄС. Нинішня інституційна архітектура, заснована на Лісабонському договорі, широко вважається непридатною для масштабного розширення. Одночасний вступ України, Молдови та країн Західних Балкан вимагатиме глибоких змін – від обмеження принципу одностайності в окремих сферах до зміцнення спільних політик, особливо у сфері оборони. Однак такі переговори були б складними і політично болісними для всіх двадцяти семи держав-членів.

Зрештою, Петров погоджується, що "розширення передусім є політичним процесом". Без одностайності держав-членів навіть значний прогрес реформ може виявитися недостатнім: "такими є правила". Кожен національний парламент повинен буде ратифікувати вступ.

Навіть така сильно проукраїнська країна, як Нідерланди, пережила суперечливий референдум 2016 року щодо Угоди про асоціацію між ЄС та Україною, який завершився перемогою євроскептиків, і вона досі займає обережну позицію. Що може статися, якщо подібна ситуація повториться – наприклад, як пропонував Орбан в Угорщині – або в інших державах? Ці фактори мало залежать від Києва і значною мірою визначаються внутрішньою політикою держав Євросоюзу.

Для України залишається лише один шлях: продовжувати складний шлях реформ, демонструючи реальні зусилля і досягнення попри труднощі війни – і сподіватися на ясніше політичне небо над Брюсселем та іншими столицями ЄС.

Колонка першочергово була опублікована у виданні OBCT.