Небезпечна слабкість української держави․ Чому у нас досі не працює контроль влади?

Багато контрольних процедур виконують радше формальну функцію: вони дозволяють отримати інформацію, провести обговорення чи зафіксувати порушення, однак не завжди приводять до управлінських рішень, усунення недоліків чи політичної відповідальності. Саме тому ключове питання сьогодні полягає не в тому, які механізми парламентського контролю існують, а чому вони не забезпечують належної підзвітності виконавчої влади. Детальніше читайте в ексклюзивній колонці для 24 Каналу.

Зауважте Україну знову змушують складати іспит з власної історії

Контроль як умова відбудови

Дискусію про парламентський контроль в Україні зазвичай ведуть у контексті демократичних стандартів, верховенства права та європейської інтеграції. Проте дедалі більшого значення вона набуває і в іншому вимірі – як необхідна умова успішної післявоєнної відбудови.

Україна стоїть перед безпрецедентним викликом повоєнного відновлення. Мовиться про сотні мільярдів доларів міжнародної допомоги, вагомі приватні інвестиції та масштабні інфраструктурні проєкти, реалізація яких значною мірою здійснюватиметься через державний бюджет і залежатиме від рішень органів виконавчої влади. 

За таких умов парламентський контроль перестає бути суто елементом демократичної моделі врядування, натомість він стає одним із ключових механізмів забезпечення підзвітності й ефективного використання ресурсів.

Для міжнародних партнерів України важливе не лише ухвалення необхідних законів, а й здатність державних інституцій забезпечити контроль за їх реалізацією. Незалежна Рахункова палата, ефективний парламентський нагляд, належний захист прав людини, відкритість роботи державних органів і прозорі процедури призначення керівників інституцій формують систему стримувань і противаг, яка визначає рівень довіри до держави. 

Саме ця інституційна спроможність є передумовою довгострокової міжнародної підтримки та зменшує потребу в жорстких механізмах зовнішнього моніторингу.

Натомість слабкий парламентський контроль за використанням коштів на відбудову створює цілком практичні ризики: неефективне використання ресурсів, корупційні зловживання, затримку реалізації проєктів і, зрештою, призводить до втрати довіри міжнародних партнерів. 

Тому сильні парламентські інституції – це не лише ознака зрілої демократії. Це важлива умова фінансової стійкості, інституційної спроможності та збереження суб'єктності України у відносинах із державами й організаціями, які інвестують у її майбутнє.

Видимі форми

Година запитань до уряду й депутатські запити – найбільш видимі форми парламентського контролю, доступні широкій аудиторії. І саме тут розрив між формою та функцією найбільш очевидний.

Логіка парламентського контролю передбачає змагальність: народні депутати ставлять незручні запитання, уряд змушений публічно відповідати на них і нести політичну відповідальність за свої рішення. Проте запитання часто некритичні, відповіді передбачувані, дискусія з механізму нагляду перетворюється на демонстрацію єдності. 

Депутатські запити мають дещо вагоміший вигляд, адже вони обов'язкові для розгляду, мають визначені строки відповіді, виносяться на пленарне засідання. Але і їхня ефективність обмежена: відповіді нерідко є формальними відписками, жодних санкцій за неналежний зміст не передбачено, а єдиної системи обліку запитів і публічного відстеження відповідей не існує. На папері обов'язок виконано, а реально контроль не відбувся.

Вихід, звісно, не в ліквідації цих механізмів, а в зміні конфігурації. Наприклад, окрім узгоджених запитань, які відповідно до Регламенту подаються попередньо, треба дозволити експрес-запитання, щоб уникнути формалізму, зобов'язати надавати мотивовані відповіді з конкретикою та запровадити єдину електронну систему обліку звернень. Ці зміни не потребують конституційних реформ, а лише політичної волі відкоригувати Регламент.

Між контролем і трибуною

Тимчасові слідчі комісії (ТСК) – теоретично один із найпотужніших інструментів парламентського контролю. Право розслідувати дії виконавчої влади, викликати посадових осіб, вимагати документи – це важливий мандат. Українські ТСК ним наділені. Проблема в тому, що повноваження без механізму примусу — це рекомендація, а не контроль, адже висновки комісій не зумовлюють автоматичного реагування з боку уряду чи правоохоронних органів.

Публічна вага – чи не єдиний чинник, що компенсує цю слабкість. Комбінація відкритих засідань, права викликати посадовців і самого факту створення комісії створює політичний тиск там, де процесуального примусу немає. В умовах, коли більшість інших інструментів контролю працює вибірково, саме ТСК дедалі частіше стають центром парламентської уваги.

Але саме тому вони настільки чутливі до зловживань. Чим вища медійна вага комісії, тим сильніша спокуса використовувати її не для встановлення фактів і підготовки рішень, а для формування інформаційного порядку денного. Межа між парламентським контролем і політичним шоу в таких випадках стає дедалі розмитішою.

Парламентський контроль це рутинна, часто непублічна робота з документами, свідченнями та фактами. Саме вона відрізняє інституцію від декорації. ТСК не має підміняти роботу правоохоронних та антикорупційних органів, у неї інший мандат і функція.

Досвід США, Франції та Чехії демонструє іншу модель: публічні засідання – правило, а не виняток, обов'язкова письмова відповідь уряду на висновки комісії, відповідальність за ненадання інформації. Саме ці елементи перетворюють комісії з політичного жесту на реальний інструмент підзвітності, і саме цього бракує українським ТСК.

Бюджет під формальним контролем

Контроль над державними фінансами є одним із найважливіших напрямів парламентського контролю. Верховна Рада затверджує бюджет, розглядає звіти про його виконання, має у своєму підпорядкуванні Рахункову палату як незалежний аудиторський орган. Архітектура має продуманий вигляд. Проте на практиці її ефективність значно нижча.

Рахункова палата регулярно проводить аудити, виявляє порушення та надає рекомендації щодо їх усунення. Однак її висновки не мають обов'язкового характеру, а законодавство не вимагає від органів виконавчої влади системно звітувати про виконання рекомендацій. 

У результаті значна частина виявлених проблем так і не отримує належного реагування, а парламент рідко використовує результати аудитів як підставу для подальших контрольних дій чи політичної відповідальності урядовців.

Не меншою проблемою є недостатня інтеграція результатів аудиту в парламентську роботу. Висновки Рахункової палати не завжди стають предметом змістовного розгляду на засіданнях профільних комітетів або парламентських дебатів. Як наслідок, зв'язок між незалежним фінансовим аудитом і парламентським контролем залишається слабким. Це позбавляє Верховну Раду одного з найважливіших інструментів оцінки ефективності використання бюджетних коштів.

Водночас обмеженою залишається й публічна видимість роботи Рахункової палати. Хоча її звіти є відкритими, результати аудитів рідко стають предметом широкої суспільної дискусії. Це знижує їхній вплив не лише на виконавчу владу, а й на сам парламент, який втрачає можливість використовувати громадський інтерес як додатковий механізм контролю.

Читайте також Подвійні стандарти Верховної Ради, або чому у комітетах досі залишаються держзрадники

В умовах повоєнної відбудови ця проблема набуває особливого значення. Розподіл значних обсягів внутрішніх і міжнародних коштів потребує не лише перевірки законності витрат, а й оцінки їхньої ефективності, досягнутих результатів та впливу на відновлення країни. Саме на цьому етапі парламентський контроль недостатньо дієвий: він фіксує проблеми, але далеко не завжди забезпечує їхнє політичне та управлінське розв’язання.

Омбудсмен, комітети, призначення

Уповноважений Верховної Ради з прав людини має один із найширших мандатів, порівняно з аналогічними інституціями сусідніх країн: безперешкодний доступ до органів влади, місць несвободи, секретної інформації. На рівні повноважень Україна навіть випереджає деяких європейських сусідів. На рівні впливу, на жаль, суттєво відстає.

Щорічні й спеціальні звіти омбудсмен подає до Верховної Ради, але їхній розгляд залишається радше формальністю – відсутній обов'язковий механізм розгляду рекомендацій із визначеними строками й публічними результатами. Так само немає процедури, яка б змушувала органи влади звітувати про виконання приписів. 

У Франції та Чехії звіти омбудсмена стають предметом парламентських дискусій і приводять до конкретних рішень, а в Україні вони нерідко залишаються без відповіді.

Схожа картина з комітетським контролем. Комітети Верховної Ради мають профільну компетенцію і потенціал для глибокого нагляду. Окремі приклади, як-от діяльність Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки під час резонансних скандалів у Міноборони, демонструють, що за наявності політичної волі цей потенціал реалізується. Але системно комітети позбавлені автономних повноважень: вони не можуть примусово вимагати відповідей уряду, не зобов'язані щорічно заслуховувати профільні міністерства, не мають власної аналітичної бази для незалежного оцінювання.

Крім того, варто згадати кадрові питання. Участь парламенту в призначенні й звільненні посадових осіб теоретично є одним із найвпливовіших механізмів контролю. На практиці ця процедура перетворилася на інструмент фракційного торгу: без чітких строків, без змістовного попереднього розгляду комітетами, без публічного обговорення кандидатур і без обґрунтування відмов.

До теми Ухвалити не означає запровадити: чому закони в Україні не працюють

Чого бракує системно?

Аналіз українського парламентського контролю виявляє не лише слабкі місця наявних механізмів, а й системні прогалини, тобто інструменти, які є стандартом у розвинених парламентських демократіях, але в Україні відсутні взагалі.

• Перший – відсутність інтерпеляції. Це формалізований механізм, який передбачає публічну відповідь члена уряду в парламенті, можливість оцінки цієї відповіді голосуванням і політичні наслідки у разі визнання її незадовільною. На відміну від депутатського запиту, інтерпеляція не залишає простору для відписок, адже вона вимагає публічної відповідальності тут і зараз. Цей інструмент широко застосовується в більшості країн ЄС.
• Другий – постзаконодавчий аналіз. У Великій Британії парламентські комітети системно оцінюють, як закони працюють через кілька років після ухвалення, виявляють прогалини й неочікувані наслідки, залучають експертів і громадськість. В Україні такої практики немає: контроль зосереджений на поточному нагляді й реагуванні на порушення, а не на оцінюванні ефективності законодавства в довгостроковій перспективі. В умовах, коли Верховна Рада ухвалює десятки системних законів щороку, частково під тиском євроінтеграційного порядку денного, відсутність механізму оцінки їхнього реального впливу є серйозною інституційною прогалиною.
• Третій – повноцінні парламентські дебати. Не дискусія під час розгляду законопроєктів, а регулярні тематичні обговорення ключових напрямів політики, з правом опозиції ініціювати порядок денний, з обов'язком уряду реагувати на результати й із публічним висвітленням. Цей формат – стандарт для більшості парламентів ЄС, а в Україні фактично відсутній як самостійний інструмент контролю.

Замість висновку

Окремо варто окреслити те, про що рідко говорять прямо: дієві інституції не мають залежати від персоналій. Парламентський контроль, який тримається на конкретній людині, що очолює держорган, і зникає разом зі звільненням посадовця, – це не інституція, а особистий проєкт. 

Справжня інституційна спроможність вимірюється стійкістю до зміни влади: процедури, повноваження й культура підзвітності мають зберігатися незалежно від того, хто саме формує більшість і хто очолює уряд. Саме це розуміють донори, коли оцінюють не реформаторів, а реформи, не людей на посадах, а системи, які ті залишать після себе.