Раніше ми не знали про закупівлі майже нічого
Платформа Prozorro існує з 2016 року…
Навіть трохи раніше – у пілотному режимі система запустилася наприкінці 2014 – на початку 2015 року. Але ми відзначаємо День народження саме 1 серпня 2016 року. Тоді система стала обов’язковою для понад 30 тисяч державних замовників.
Пояснення Куди підуть 5,4 мільярда гривень до 30-річчя незалежності
Перші закупівлі відбулися на початку 2015 року. Тому з цієї точки зору нам уже 6,5 років, але ми рахуємо від 1 серпня 2016 року.
Якою була система закупівель до того, як з’явилося Prozorro і що змінилося за ці п’ять років?
Газета "Вісник державних закупівель" – от якою була система закупівель в Україні до появи Prozorro. І це не фігура мови. Дійсно, у цій будівлі (де зараз знаходиться ДП "Прозорро" – 24) було державне підприємство, яке називалося "Зовнішторгвидав". Ця компанія друкувала газети з оголошеннями про закупівлі, інформацію про вибір переможця.
Що ми знали про закупівлі держави до Prozorro? Майже нічого. Це класична історія державної статистики, яка збирається з паперових носіїв. Ми не знали, скільки в нас державних замовників, закупівель, яка сума витрачається на державні замовлення.
Статистика збиралася в паперовому вигляді і раз на квартал. Тож щоб дізнатись, скільки держава витратила у звітному періоді, доводилось чекати 3 місяці. Ну і не було доступної статистики по окремих замовниках, предметах закупівлі, учасниках тощо. Тому змінилося буквально все: тепер це все доступно онлайн в пару кліків.
Взагалі, питання державних закупівель – це ще й питання доступу до цього ринку з боку бізнесу. Я тоді працював у системному інтеграторі "Інком". Тож як ця компанія дізнавалася про тендери? Хтось із державних компаній дзвонив і повідомляв, що в них на цей рік заплановані тендери, приходьте до нас на закупівлі.
Наприклад, є компанія DroneUA – це такий стартап світового рівня. Так от, вони одні з перших своїх продажів вони почали робити через систему Prozorro. Адже це просто: ти заходиш на сайт, бачиш оголошення, готуєш документи, подаєш пропозицію. Неважливо, де ти: у Києві, Вінниці, Рівному, чи ще десь.
Валерій Яковенко / Фото Drone.ua
Або інший приклад. Рівненський хлопець Віктор Бобер, який у 2020 році закінчив університет, дізнався про систему Prozorro, зайшов на портал і почав подаватися на невеличкі тендери з закупівлі овочів. Перший час програвав, але потім розібрався як складати тендерну пропозицію правильно і тепер є активним учасником тендерів.
Уявити, що це можна було зробити до системи Prozorro – дуже важко. Це одна з найбільших змін у закупівлях, яка відбулася 5 років тому. Але найголовніше: усі громадяни побачили, як працює ця сфера саме завдяки Prozorro.
Чи могла б система закупівель і далі існувати в тому вигляді, у якому вона існувала до появи Prozorro? І до чого це взагалі могло б привести?
Це питання філософське. Наприклад, Австрія й досі живе паперовими закупівлями. Але потрібно розуміти, що Австрія набагато менша територіально, ніж Україна, і відповідно там набагато менше державних замовників і більше приватної власності. В Австрії інакше працюють інституції: суди, правоохоронна система, органи місцевої влади. Тому в Австрії паперова система працює.
На мій погляд, в Україні це привело б того, що в нас весь цей час було б набагато менше грошей, як у держави. Зрештою, чому ми так б’ємося за прозорість? Тому що це підвищення конкуренції й це більш ринкові ціни. Про що нам говорить приклад рівненського хлопця? Або інших компаній, які приєдналися до державних закупівель під час пандемії? (а це аж +25 % учасників у системі за останній рік). Підприємці приходили на Prozorro, бо почалася пандемія, продажі скоротилися, і постачальники почали шукати шляхи, де ще можна заробити.
Ринок став відкритим майданчиком для бізнесу, вважає Василь Задворний / Фото 24 канал, Валентина Поліщук
Завдяки тому, що в нас відкрита система закупівель, це і стало можливим. Це нам дозволило підтримати бізнеси, побудувати більше доріг, купити більше медикаментів. Чи могли б ми без цього прожити? В принципі так. Але ринок публічних закупівель це додаткова можливість для бізнесу. І я вважаю, що для України це є важливим фактором.
Читала, що Молдова працює по системі Prozorro. Чи є схожі кейси ще десь за кордоном?
Prozorro визнав Світовий банк, як приклад новітнього підходу для реалізації систем закупівель. Зараз Сполучене Королівство розглядає приклад Prozorro для оновлення своїх систем закупівель.
Весь регіон EMEA – Узбекистан, Туркменістан, Киргизстан, Вірменія – вони всі спираються на ті елементи, які були випробувані в Україні. Наш публічний модуль аналітики BI Prozorro – це один із флагманських продуктів для використання за кордоном. Африка також активно цікавиться українським підходом.
Корупція й бюрократія
Звідки виникла ідея створення Prozorro? Це був якійсь інсайт, чи досвід певних компаній, країн?
Це дуже велика й довга історія. Я не був тут із самого початку в Prozorro, прийшов лише у 2016 році. Але під час Майдану Саша Стародубцев (Олександр Стародубцев заступник голови Національного агентства з питань запобігання корупції – 24) брав участь у організації "Відкритого Університету Майдану".
Він був знайомий із Павлом Шереметою, який після Майдану почав працювати міністром економіки в уряд України. Олександр звернувся до нього й запитав: "де я можу бути корисним?". Той сказав, що от є декілька пріоритетів економіки й один із них – це державні закупівлі. Бо після Майдану питання корупції стояло дуже гостро.
Василь Задворний каже, що без Prozorro Україна мала б набагато менше грошей / Фото: 24 канал, Валентина Поліщук
Олександр почав спілкуватися з колегами з Міністерства економіки. Водночас до України почали приїжджати люди, які в Грузії впроваджували систему закупівель.
До того ж з’явилися приватні компанії, які були готові проінвестувати частину грошей на розробку системи. І от буквально лише за 30 – 40 тисяч доларів львівська команда Quintagroup розробила MVP Prozorro (minimum viable product, мінімально життєздатний продукт, – 24).
Міністерство оборони, Міністерство економіки, Міністерство закордонних справ почали проводити перші тендери – допорогові. Вони могли проводити їх на папері, а могли й через Prozorro в онлайні. І це одразу дало результат: прозорість, економію.
Відповідно у грудні 2015 року прийняли Закон "Про публічні закупівлі" і 1 квітня 2016 року центральні органи виконавчої влади перейшли на нову систему, а 1 серпня 2016 року на Prozorro всі органи влади взагалі.
Отака історія. Звучить ніби просто, але ви не уявляєте, скільки зусиль це потребувало і скільки людей взяли участь.
Цікаво Prozorro заплатить до 1 000 доларів "білим" хакерам
Загалом головними перевагами системи Prozorro завжди називають саме прозорість і те, що вона допомагає економити. Але для багатьох це залишається чимось незрозумілим і навіть для людей, які працюють у державному секторі, не завжди зрозуміло, як досягається економія. Розкажіть, як саме працює економія в Prozorro?
Що таке економія в житті? Я взяв 10 тис. грн, щоби купити телефон, а купив його за 7 тисяч, тобто я зекономив 3 тисячі. Чи означає це, що на кінець місяця в мене залишаться ці 3 тисячі? Ні, я можу купити нове видання "Відьмака" й зекономлених коштів не залишиться, але саме на цій закупівлі я зекономив.
У державі відбувається те саме. Коли замовник оголошує закупівлю, він каже, що в нього є "х" гривень, тобто очікувана вартість. І от різниця між нею й тим, що він отримав наприкінці закупівлі, і є економією.
Це не означає, що хтось ці зекономлені кошти отримає собі на картку, це означає, що вони залишаться в бюджеті організації і їх можна буде перерозподілити на закупівлю чогось іншого.
А до переваг Prozorro я б додав все ж таки ще одну – про збільшення можливостей для бізнесу, відкриття ринку закупівель.
У всьому світі є два слова, які завжди асоціюються з державними закупівлями – корупція й бюрократія, зазначив Задворний / Фото 24 канал, Валентина Поліщук
Коли запускалося Prozorro, з чим була основна проблема? Це були технічні помилки, спротив держсектору чи щось інше?
Найбільша проблема була на самому початку — це залучення нових постачальників до системи. Замовників в обов'язковому порядку перевели на закупівлі через Prozorro, а от постачальники можуть і не приходити на державні закупівлі, якщо не хочуть. І, відповідно, якщо нема учасників, то закупівля може не відбутися. Адже для певних видів закупівель треба, щоби було два учасники, для деяких — три. Це була велика історія, і вона досі продовжується.
Ми маємо пряму залежність між кількістю учасників і економією: що більше компаній на тендері, то більшою буде економія замовника. Ми кожного місяця моніторимо найбільш конкурентні закупівлі й робимо такий собі хіт-парад перемог. Наприклад, якась сільська рада закуповувала спортивне приладдя на 100 тис. грн, прийшло 8 учасників і кінцева вартість становила 49 тис. грн. Це справді круто. Бо на 51 тисяч грн ця сільрада купить ще щось. Чим більше учасників, тим більша конкуренція й тим більша економія.
Інша проблема професіоналізація сфери закупівель. Давайте відверто: державні закупівлі – це непросто. У всьому світі є два слова, які завжди асоціюються з державними закупівлями – корупція й бюрократія. У пострадянських країнах це, зазвичай, корупція, а у всіх інших бюрократія. Тому потрібно, аби закупівлями займалися справжні фахівці своєї справи, а не ті, кому це нав’язали на роботі. Ці люди мають отримувати гідну оплату праці та підтверджувати свої знання тестуванням.
Щодо технічних помилок у системі, про які ви згадали... Масштабних технічних збоїв у Prozorro немає й не було. Це пов’язано з тим, що ми просто не можемо це собі дозволити. Це ж питання про гроші, аукціони, великі суми. І в нас дуже інтенсивне тестування кожного разу відбувається перед виходом нового функціоналу.
Днями читала новину, що Prozorro шукає багхантерів і буде виплачувати їм кошти за те, що вони "зламають" систему і знайдуть її слабкі місця. Це ж не нова ініціатива, вона близько року вже працює, наскільки я пам’ятаю?
Наприкінці 2019 року ми провели так званий багбаунті (Bug Bounty – пошук вразливостей у ІТ-системах – 24). Це було двотижневе змагання, коли спеціалісти з інформаційної безпеки шукали вразливості.
Але наші продукти постійно розвиваються й кожні 4–6 тижні в нашій системі з’являється новий функціонал. І в них баги теж треба знаходити. Тому минулого року ми запустили програму Bug Bounty на постійній основі, ніяких обмежень по часу — тестуй нас скільки хочеш і отримуй гроші за знайдені вразливості. Ми були однією з перших державних компаній, які це запустили. Винагорода хантерам не супервелика, але за два роки ми змогли розподілити бюджет так, щоби підняти ціни до ринкових.
Потрібні дві речі: робота правоохоронних структур і невідворотність покарання
Повернемося до питання корупції. Досі є історії, коли систему Prozorro намагаються обійти. Що це за історії і як мінімізувати такі ризики?
Відповідь буде традиційна й тому, може, трохи сумна. Потрібні дві речі: робота правоохоронних структур і невідворотність покарання.
Prozorro вже зараз збирає неймовірну кількість даних. Можна ставити всі питання щодо порушень державним структурам, органам виконавчої влади, але питання в тому, хто буде їх ставити. Ми не можемо цього робити, тому що це вже буде узурпація влади. Якщо ми розвиваємо систему й самі ж контролюємо в ній порядок – це окей тільки в разі, якщо ти приватний бенефіціар цієї системи, як от, наприклад Amazon. Але, якщо бенефіціаром цієї системи є вся країна, то контролювати це повинен відповідний контролюючий орган, а не сама компанія.
Антимонопольний комітет, Держаудитслужба, прокуратора, Національна поліція, ДБР, НАБУ — їм ми надаємо дані постійно. Наскільки активно все це переходить до суду… У 2020 році було накладено до 250 штрафів за порушення у сфері закупівель, ще якась кількість пройшла через судові інстанції. При цьому за той рік у системі відбулося близько млн закупівель.
Отже, це питання спроможності контролюючих органів, автоматизації цієї роботи. Зараз щоденно в системі оприлюднюється близько 12 – 15 тисяч закупівель і паралельно в системі на різних етапах йде близько 80 тисяч закупівель. Моніторити 80 тисяч закупівель щоденно – це нереалістично. Тому потрібні ризик-індикатори, які б показали, де могли бути порушення. Власне, ми їх і розробили й дуже хочемо, аби контролюючі органи їх використовували.
Володимир Зеленський закликав нещодавно Антимонопольний комітет банити тендерних тролів і наголосив, що це серйозна проблема. Хто такі тендерні тролі й чому це серйозна проблема?
Кого можна називати тендерними тролями? Це часто інкогніто-компанії, які не мають наміру виграти тендер, зате гальмують його скаргами в Антимонопольний комітет. Ну або це працюючи компанії, але вони гальмують тендери так само.
В Україні АМКУ розглядає скарги на публічні тендери лише 15 днів. У США, наприклад, до 100 днів. 15 днів це мало, але все одно твій тендер у цей час заблокований. Тому тендерний тролінг це була реальна проблема ще донедавна.
Зараз є два механізми для боротьби з тролінгом на тендерах. По-перше, в Антимонопольного комітету є можливість проводити розслідування і вносити постачальників-тролів у так званий чорний список АМКУ. Система зараз підсвічує таких постачальників і замовник може його одразу дискваліфікувати й ніяких проблем із цим не буде.
По-друге, збільшена вартість оскарження для дорогих закупівель і зменшена для дешевих. Раніше вартість скарги за будь-який тендер становила 5 тис. грн для товарів і послуг і 15 тис. грн для робіт. На багатомільярдному тендері це смішні суми. Звичайно ж, цим користувалися тендерні тролі дуже активно.
Зараз ситуація інакша. Чим дорожчий тендер, тим дорожче оскарження. Наприклад, у тендері на 500 млн оскарження вже коштуватиме приблизно 80 тис. грн.
За 2020 рік у системі кількість учасників виросла на 25% / Фото 24 канал, Валентина Поліщук
І після підняття цих тарифів ми бачимо, що АМКУ все менше відхиляє скарги, а частіше задовольняє їх. Чому? Тому що компанії стали подавати скарги обгрунтовано. Перестали скаржитися просто для того, аби поскаржитися і заблокувати тендер. Тепер скаржаться, коли є реально проблеми з тендером.
Але насправді АМКУ дуже завантажений роботою з тендерними скаргами. Щорічно десь 12 –15 тисяч скарг потрапляє до Антимонопольного комітету, щоденно – орієнтовно 50 скарг. Зараз ми з Європейським банком реконструкції й розвитку почали проєкт з автоматизації цієї історії, впроваджуємо інструмент штучного інтелекту, який буде показувати, які рішення ухвалювали раніше в подібних випадках. Це спростить роботу АМКУ.
Також по темі Відмова "Нафтогазу" від закупівель через "Прозорро" є дуже тривожним сигналом, – політолог
Скільки загалом зараз учасників у системі?
У тендерах десь 50–60 тисяч на рік, а загалом на закупівлях держави десь 250 тисяч. Просто держава не завжди купує все на тендерах.
Ви казали, що за минулий рік кількість учасників виросла на 25 %. Чи є в системі періоди, коли починається справжній бум у закупівлях і тоді, коли починається затишшя?
Так. Закупівлі це сезонна історія. Перший сплеск – це з березня по середину травня, іноді кінець травня, тому що в лютому йдуть бюджетні надходження, створюють плани й потім відбувається сплеск закупівель. І другий період – це з жовтня по другу половину грудня. Піковий період – кінець року, але це пов’язано з розподілом коштів із бюджету.
Що зараз відбувається з закупівлями для боротьби з коронавірусом? Минулого року, коли їх дозволили проводити не через систему Prozorro, було багато розмов про відсутність конкуренції й корупцію. Наскільки було виправданим рішення пустити їх поза системою?
На початку березня 2020 року, коли лише почалася пандемія, у світі почався "дикий захід" у закупівлях. Не було зрозуміло, що потрібно, у якій кількості, а виробників було мало.
Тоді багато країн спрощували проведення закупівель. Україна також пішла цим шляхом. Закупівлі були радикально спрощені – просто йдеш і купуєш необхідні товари. В період такого форс мажору, в якому ми всі опинилися, це було дуже правильно.
Але інформація про всі ці закупівлі в системі Prozorro лишилася, тому кожен міг подивитися, хто, як і за що купує. Це дозволило зупиняти кричущі випадки. То Київська міська адміністрація хотіла купувати відеокамери, які б вимірювали температуру перехожим на 64 млн грн. То ШВЛ купували по ціні в три рази вище, ніж ринкова. Про це все рапортували активісти й це допомагало зупиняти такі випадки.
Але зрештою коронавірус виявився історією не на два місяці. І щоби далі працювати з такими закупівлями, треба переходити на нормальній рейки, тобто повертатися до тендерів та конкуренції.
На ковідні закупівлі було витрачено 38 млрд грн. На жаль, деякі замовники користувалися цією шпариною, щоби купувати не те, що потрібно для боротьби з коронавірусом, а сторонні речі: меблі, ремонти, техніку. Скільки таким чином втратила держава, важко сказати. Це питання до Державної аудиторської служби, яка якраз має перевіряти коронавірусні закупівлі.
Отже, настав час повертати все це в цивілізоване русло. Уже є багато постачальників, вони можуть постачати необхідні товари на відкритих закупівлях.
Нещодавно Президент підписав закон, яким суттєво звужується перелік товарів, які можна буде закуповувати для боротьби з коронавірусом.
За 2020 рік у системі кількість учасників виросла на 25% / Фото: 24 канал, Валентина Поліщук
Є люди, які бачать можливості повернутися до каламутної води
Минулого року набрала чинності нова редакція Закону "Про публічні закупівлі". Що змінилося у сфері закупівель за цей час?
Це сильна зміна закупівель. Я вже говорив про оскарження в Антимонопольний комітет, це все з’явилося в новій редакції закону. Але також знизилися пороги з 200 тисяч грн до 50 тис. грн.
Це дало додаткової економії на майже 3 млрд грн. Малі закупівлі все одно можна проводити прямими контрактами, але для великих уже треба оголошувати хоча б спрощену закупівлю – тобто такий собі міні тендер. Е-каталоги з’явилися в законі (це як онлайн-магазин для державних замовників), механізм виявлення аномально низької ціни, можливість виправляти помилки протягом 24 годин.
Це великий крок уперед із погляду розблокування нових функцій. Це закон був напрацьований ще у 2017–2018 роках, але змогли його прийняти лише восени 2019 року і з 19 квітня 2020 року він набрав чинності.
Новим законом про закупівлі передбачено, що з 1 січня 2022 року всі закупівлі повинні проводити уповноважені особи. Як це буде відбуватися?
Ми всі чули про тендерний комітет. Це люди, які від імені компаній проводять закупівлі. Ідея правильна, що треба залучити багато спеціалістів, але в неї є проблема в тому, якщо щось стається, немає одного відповідального. Інститут уповноважених осіб уже давно був впроваджений законодавством, але не був обов’язковим. А з 1 січня наступного року працювати в системі зможуть лише люди, які пройшли відповідне тестування.
Модуль тестування ми вже розробили, зараз чекаємо наказу, щоби він став доступним у системі Prozorro. Люди будуть отримувати сертифікат і лише ті, хто його отримав зможуть працювати в системі.
Це посвідчення дасть можливість і сфокусувати на персональній відповідальності і, що дуже важливо, забезпечити певний мінімальний рівень однакового знання законодавства по всій країні. Бо в нас закупівлі часто сприймаються як соціальне навантаження, типу, ти бухгалтер – ти і купуй щось. Але це окрема функція, якою мають займатися окремі люди.
А якісь вимоги будуть до цих людей? Чи просто потрібно буде пройти тестування?
Там мінімальні вимоги: наявність вищої освіти, кілька років досвіду. Тестування, як я сказав, буде обов’язковим.
Збільшувати контроль – це наріжний камінь системи / Фото 24 канал, Валентина Поліщук
Верховна Рада прийняла закон, який виводить з-під дії Закону "Про публічні закупівлі" будівництво Великої кільцевої дороги навколо Києва, а також підготовку до святкування 30-ї річниці незалежності України. Також у Раді зареєстрований законопроєкт, який пропонує вивести ще ряд закупівель з-під цієї системи. Чому це відбувається й до чого може призвести ухвалення цього закону? Бо, наскільки я розумію, це лише створює більше корупційних ризиків і додаткових шпарин.
Чому це відбувається? Напевно тому, що, з одного боку є люди, які хотіли б, щоби закупівлі були простішими. А з іншого боку, є люди, які бачать, що це можливість повернутися до каламутної води і простіше робити свої не дуже гарні для країни речі.
Проблема в тому, що в нас створюються шпарини і створюється прецедент. Наприклад, з київською об'їзною дорогою, її ж взагалі вивели поза законом. Ми побачимо в цих закупівлях ще менше, ніж бачимо в ковідних закупівлях. Ну, будуть якісь платежі, а, можливо, і їх не побачимо.
Може компанія побудує суперкласну дорогу, а може ні. Це перший ризик, а другий ризик — це сам прецедент. Бо потім хтось прийде і скаже, що, якщо можна було вивести поза законом будівництво київської об’їзної дороги, то чому нам не можна?
І третя історія про довіру. Донедавна вся інформація про закупівлі була відкрита. Ми, як громадяни, бачили все це. Як зараз журналісти будуть ставитися до тих речей, які проходять поза Prozorro? От ми говоримо про ковідні закупівлі і є відчуття, що там щось не те. Їх було проведено сотні тисяч, можливо, у переважній більшості все було нормально. Але, оскільки воно таке темне, одразу виникає відчуття, що там щось не дуже правильне відбувалося. І це елемент сучасного світу, якщо ти не прозорий, то до тебе виникають питання.
Підсумовуючи нашу розмову, чи потрібно щось змінювати у Prozorro, щось допрацьовувати, можливо, ухвалювати певні законодавчі рішення і т.д?
Це завжди питання про розвиток продукту. Доки продукт розвивається, зміни потрібні. Нам точно треба спрощувати систему і для замовників, і для учасників. Це стає вимогою часу, окрім прозорості додавати максимальну зручність і простоту користування, нам точно треба збільшувати контроль, це взагалі наріжний камінь системи.