Це вказівка на готовність Брюсселя застосовувати всі наявні правові механізми, аби обійти блокади, які ставлять окремі столиці на шляху українського членства. При цьому, Кошта очолив зусилля, щоб домогтись того, аби переговорні кластери з Україною можна було б відкривати за згоди кваліфікованої більшості країн ЄС, а не лише одностайно. Далі читайте в ексклюзивній колонці для 24 Каналу.
Цікаво Трамп націлився на Росію
Це не лише політичний меседж, а й сигнал до пошуку юридичних механізмів, здатних обійти національні блокади. Адже прем'єр-міністр Угорщини Віктор Орбан вже заявив, що "жодним чином" не погодиться на відкриття переговорних кластерів для України.
Але як це можливо без зміни до установчих договорів ЄС, що потребуватиме ратифікацію в усіх 27 державах-членах, і що наразі є нереальним?
У цьому контексті Брюссель знову може повернутись до інструменту, який у теорії може змінити правила гри, – passerelle clauses, або "місткових положень".
Що таке passerelle clauses, і як вони працюють?
Згідно зі статтею 48(7) Договору про ЄС, ці положення дозволяють змінювати процедуру ухвалення рішень без формальної зміни установчих договорів. Механізм простий у логіці, але складний у політиці:
- перехід від одностайності до кваліфікованої більшості у Раді ЄС у сферах, де зазвичай потрібна одностайність. Кваліфікована більшість означає, що рішення вважається ухваленим, якщо за нього проголосують щонайменше 55% держав-членів (тобто не менше як 15 із 27), і ці держави мають представляти щонайменше 65% населення ЄС;
- перехід від спеціальної законодавчої процедури до звичайної, де вирішальна роль належить і Європейському парламенту.
Таким чином, одне національне вето може втратити свою "блокувальну" силу.
Але є два ключові моменти.
- Європейська рада має сама одностайно ухвалити рішення про застосування passerelle clause. Тобто навіть цей інструмент потребує консенсусу на старті.
- Національні парламенти мають шість місяців на можливе вето. А отже, політичний ризик залишається високим.
Особливо показовою є сфера спільної зовнішньої та безпекової політики. Стаття 31 Договору про Європейський Союз прямо встановлює, що рішення у цій сфері ухвалюються одностайно (пункт 1), але пункт 3 цієї статті дозволяє Європейській Раді одностайно ухвалити рішення про застосування кваліфікованої більшості й в інших питаннях (крім військових та оборонних).
Чи був цей інструмент використаний раніше? Згідно з дослідженнями Європейського парламенту та Європейської дослідницької служби (EPRS), після набуття чинності Лісабонським договором (2009 рік) жодне з "місткових положень" не було активоване у своїй сучасній формі.
Дослідницькі центри, зокрема Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), також наголошують, що як загальні, так і спеціальні "місткові положення" залишаються "сплячим механізмом".
Водночас існує прецедент: у 2004 році один із попередніх варіантів цього механізму був застосований у сфері віз, міграції та свободи пересування для переведення процедур від одностайності до кваліфікованої більшості та співрішення (co-decision). Це був виняток, який довів, що правові "мости" можливі, коли є політична воля. Таким чином маємо парадокс: механізм існує на папері, але в реальності після Лісабону не використовується.
Як це може бути на практиці для України?
За допомогою цих "місткових положень", ЄС теоретично може відкрити переговорні кластери для України, використовуючи кваліфіковану більшість голосів, а не консенсус. Це позбавить Орбана можливості самотужки блокувати процес.
Втім, для цього потрібно:
- переконати 27 держав (включно з Орбаном, в цьому і парадокс) підтримати застосування passerelle clauses;
- уникнути вето з боку будь-якого національного парламенту у шестимісячний строк.
Іншими словами, механізм існує, але він вимагає політичної єдності. А саме її сьогодні бракує найбільше. Ситуація з Україною показує класичну дилему ЄС: усі визнають стратегічну важливість розширення, але не всі готові платити політичну ціну. Одні уряди бояться внутрішньої реакції виборців, інші не хочуть втрачати інструмент шантажу, треті орієнтуються на компроміси з Москвою.
Passerelle clauses виглядають як витончений правовий місток, але він працює лише тоді, коли над ним готові пройти всі разом. Якщо ж частина держав-членів залишається осторонь, "міст зависає в повітрі".
Що ж тоді робити?
Якщо passerelle clauses не буде задіяно, ЄС все одно має низку гнучких інструментів, перевірених практикою. Але жоден з них не дає ідеальної заміни одностайності у питанні розширення ЄС: будь-який сценарій вимагатиме від держав-членів політичної волі й готовності брати на себе відповідальність за долю розширення.
Читайте також ЄС готує зупинку "тіньового флоту" Росії у Балтійському морі, – ОП
Деякі експерти пропонують, що відкриття окремих глав може бути оформлене як рішення Єврокомісії або Ради за кваліфікованою більшістю, якщо довести, що це не політичний акт розширення (тобто перехід на нову стадію перемовин), а технічне виконання вимог дотримання та узгодження з acquis ЄС.
По суті, це "сіра зона", але в умовах кризи іноді потрібно шукати саме такі гнучкі інтерпретації.